Szemléletváltást az építésügyben! (3. rész) – Hatóságok, települések: együttműködés, hatékony ellenőrzés és érdemi végrehajtás

Az építésügyi szabályozás akkor tölti be a feladatát, ha a jogszerű építkezés feltételei kiszámíthatók, az engedélyezések gördülékenyek és az állam biztosítja az előzetes kontrollt. Településeink épített környezetének védelméhez átlátható, transzparens engedélyezési eljárásra van szükség, amelyben az önkormányzatok érdemben is részt vehetnek. A szabálykövető építési gyakorlat erősödéséhez és az épített környezet minőségének javulásához kiszámítható, hatékony ellenőrzés, valamint a hatósági döntések következetes és tényleges végrehajtása is szükséges.

Milyen problémák tapasztalhatók a hatóságok működésében?

Aki bármilyen módon részt vett építésügyi hatósági eljárásban, az tapasztalja, hogy az építésügyi hatóságok a Kormányhivatalba történő integrálása óta nem működnek hatékonyabban, sokszor túlterhelve határidőket nehezen tartva járnak el. Nem akarom azt a látszatot kelteni, hogy 2020 februárjáig minden tökéletesen működött, de az talán nagyobb kockázat nélkül kijelenthető, hogy nem javult a helyzet, az eredeti célkitűzés a hatósági rendszer átalakításával nem teljesült. Az Építésijog.hu kétrészes cikksorozatban foglalkozott az építésügyi hatósági feladatellátás kormányhivatali integrációjának tapasztalataival (itt elérhető az 1. rész és a 2. rész).
 

A jelenlegi építésügyi hatósági feladatellátással kapcsolatos tapasztalataim (természetesen előfordulhat, hogy az általam ismert eljárások eltérnek az országos átlagtól, ezért is hangsúlyozom, hogy csak az általam ismert ügyek kapcsán teszem az alábbi megállapításokat):

- A hatóság az ügyek döntő többségében nagyon nehézkesen látja el általános jellegű feladatait a jogszabályi határidőben. A beruházások kapcsán kockázati tényező, hogy nem lehet még megbecsülni sem, hogy mikor kerül kiadásra az építési engedély.

- Budapesten ügyfélfogadás, tájékoztatás sokszor nehézségekbe ütközik . Az operatív és személyes egyezetetést sok építtető, tervező, és szomszéd nem tudja ügyintézővel megejteni pedig sok félreértés kezelhető lenne, ha támogatást kaphatnának az érintettek. Vannak olyan ügyintézők, akik erejükön felül biztosítják a konzultáció lehetőségét, de ez is csak az engedélyezés rovására tud megvalósulni.

- Építésrendészti eljárások korábban is nagyon ritkák voltak, most viszont azok nagy száma miatt még kevesebbel tudnak érdemben foglalkozni, pedig például egyes épületek esetében az intézkedés halaszthatatlan lenne. A kormányhivatalok sok esetben még a települések megkereséseire, beadványaira sem reagálnak, a főépítészek által tett, vagyis szakmailag is megalapozott bejelentésekre sem indulnak kötelezési eljárások, vagy érdemi intézkedés nélkül zárulnak le.

- Az építésügyi hatósági szolgáltatást sem minden hatóság érezte kötelezettségnek, de még ez is megszűnt 2024. október 1-jétől. Az ügyfelek tájékoztatását az építési előírásokról és az engedélyezési feltételekről is gyakran az önkormányzatok főépítészi irodái végzik. Sok esetben a kormányhivatalok küldik az ügyfeleket az önkormányzatokhoz, ahol központi költségvetési előirányzat és jogszabályi kötelezettség nélkül végzik ezt a tájékoztatást.

- Előfordul, hogy a kormányhivatalok az ügyfelektől várják el, hogy szerezzenek be állásfoglalást arról, hogy nem szükséges településképi vélemény, miközben ezt a hatóságnak a településképi rendelet alapján kellene megállapítania, illetve az eljárási törvény szerint erre az ügyfél nem is lenne kötelezhető.

- Sokszor előfordul, hogy a kormányhivatal egy-egy HÉSZ előírás értelmezésében is a települési önkormányzatra támaszkodik, és az önkormányzatnak kell megmondania, hogy az eljárás során hogyan és miként vegyék figyelembe az adott HÉSZ rendelkezést, vagy egy-egy építési munka milyen engedélyekhez kötött. Ezzel az engedélyező hatóság – még akkor is, ha a helyi jogszabályok tekintetében jogalkotó Önkormányzatoknak a véleménye ebben ésszerű és szakszerű lehet - de mégis így a jogalkalmazói feladatokat a településekre hárítja át.
 

Meg kell erősíteni az építésügyi hatóságokat!

Egyelőre úgy tűnik, hogy lekerült a napirendről az a választási ígéret, amely szerint az önkormányzatok visszakapnák az építésügyi hatósági hatásköröket. Ezt kedvező fejleménynek tartom: meggyőződésem, hogy az építésügyi hatósági rendszer nem működne hatékonyan, ha a kormányhivatalok és az önkormányzatok párhuzamosan gyakorolnák ezeket a hatásköröket. Egészen egyszerűen jelenleg nincs annyi ügyintéző és megfelelő végzettséggel rendelkező személy, aki egy kétszintű hatósági rendszerben el tudná látni a feladatokat. Legfeljebb azt tartom kivitelezhetőnek, ha az állami szervek bizonyos, speciális engedélyezési eljárásokat országos vagy regionális illetékességgel folytatnának le, míg a települések építésügyi hatóságai a kisebb volumenű beruházások esetében járnának el. Nem javítaná a hatékonyságot, ha az önkormányzatok visszakapnák az építésügyi hatósági hatásköröket, viszont fontosnak tartom ugyanakkor, hogy az önkormányzatok érdemben beleszólhassanak az engedélyezési eljárásokba.

A kormányhivatalok rendszerében kialakított építésügyi hatóságok személyi állományát mindenképpen meg kellene erősíteni, annak érdekében, hogy kiszámítható és szakszerű engedélyezési eljárásokra kerüljön sor (a későbbiek során külön kitérek az önálló építésfelügyelet szükségességére is, amely szintén igényel ügyintézői létszámot is).

Az építésügyi hatáskörök a kormányhivataloknál maradhatnak úgy is, hogy közben az ügyintézés közelebb kerül az emberekhez. Ehhez támpontot adhat a településtervezésben ismert „15 perces város” elve, amely szerint a mindennapi szolgáltatások és intézmények a lakóhelyről rövid idő alatt elérhetők. Az építésügyben ennek az elvnek a gyakorlati megfelelője az lenne, hogy az ügyfelek az alapvető tájékoztatásért és a személyes ügyfélfogadásért helyben is fordulhassanak szakemberhez, ne csak egy központosított építésügyi hatósághoz.

Azt javaslom, hogy a budapesti kerületi és települési kormányhivatalokban (kormányablakokban) legyen elérhető építésügyi tájékoztatás és rendszeres ügyfélfogadás, miközben az ügyek szakmai előkészítése és a döntéshozatal továbbra is működhetne a központosított kormányhivatalok építésügyi osztályain.

Ha a Kormányablak rendszer által az okmányok kiállítása történhet az állampolgárok lakóhelyéhez közelebb, úgy az építésügyben sem lehetne probléma egy ügyfélszolgálati lehetőség biztosítása az egyszerűbb tájékoztatási feladatokra. Így a helyi hozzáférés javítható anélkül, hogy párhuzamos hatósági rendszer épülne ki. A települések munkatársai és az építésügyi hatósági ügyintézők között a rendszeres személyes kapcsolat hatékonnyá tudná tenni az önkormányzatok és a kormányhivatalok közötti együttműködést is.

A helyi jelenlét a hatóság munkáját is segítené. A helyszíni szemle az építésügyi eljárások egyik legfontosabb eszköze: az iratokból és a tervekből nem mindig állapítható meg, mi valósult meg ténylegesen. Ezért a szervezeti keretek kialakításakor arra is figyelni kell, hogy a hatóságnak legyen elegendő kapacitása a szükséges szemlék időben és érdemben történő lefolytatására.
 

Az engedélyezési eljárásokban is legyen „szava” a településeknek

A településképi véleményt és szakmai konzultációt a hatóság a gyakorlatban egyfajta szakhatósági véleményként kezeli, sőt sokszor teljesen arra támaszkodik egy engedély elbírálása során. Ugyan a településképi vélemény nem köti a hatóságot, de csak az esetek töredékében tekintenek el a főépítész szakmai véleményétől. Ha a hatóság eltér a településképi véleménytől, az önkormányzatok ügyfélként jelezhetik az észrevételeiket az engedélyezési eljárásban. Egy település azonban ügyfélként találkozik ugyanazokkal a problémákkal, mint a többi ügyfél: nem fér hozzá a tervekhez, nem értesül az eljárási cselekményekről, és az építési engedélyt csak bíróságon támadhatja meg.

Javaslom, hogy a települési önkormányzatok az ÉTDR rendszerén keresztül folyamatosan hozzáférhessenek az engedélyezési eljárásban keletkezett iratokhoz, és értesüljenek a hiánypótlásokról, helyszíni szemléről, a tervek esetleges módosításáról. Ezzel elérhető lenne, hogy a települések érdemben, még az építési engedély kiadása előtt jelezhessék a kifogásaikat, észlelhessék a jogszabálysértő tervrészleteket.

Javaslom, hogy a települések által benyújtott észrevételek tekintetében az engedélyező hatóság köteles legyen kifejezetten indokolni a döntésében, hogy azokat miért nem tartotta megalapozottnak. Amennyiben ezen indokolási kötelezettségét a hatóság megsérti, akkor az olyan lényeges eljárási szabálysértésnek minősüljön, hogy a bíróság köteles legyen új eljárást elrendelni. Szintén eljárási javaslat, hogy a települési önkormányzat által benyújtott keresetlevélben előterjesztett azonnali jogvédelem iránti kérelmet a közigazgatási bíróság azzal az indokkal is elfogadhatná, hogy az engedély a helyi építési szabályzatot vagy a településképi követelményeket sérti meg, és így az építés a közérdek sérelmével járna.
 

Önálló építésfelügyeleti hatóság felállítása

Az építési folyamat hatósági felügyeletét a jelenlegi építésügyi hatósági rendszerben, a fővárosi és megyei kormányhivatalok végzik. A tapasztalatom szerint az építésügyi hatóságok az engedélyezési eljárások jogszabályi határidőben történő lefolytatására sem rendelkeznek elegendő kapacitással, ezért az építkezések ellenőrzésére, illetve a kötelezési eljárások megindítására minimális figyelem jut.

Megfontolandónak tartom egy önálló építésfelügyeleti hatóság felállítását, vagy legalább az ellenőrzési feladatokhoz rendelt, elkülönített szakmai és személyi kapacitás biztosítását.

A szervezeti változás jelentőségét az adná, hogy az ellenőrzés önálló prioritást, költségvetést és számonkérhető feladatrendszert kapna. Az önálló, az engedélyezéstől szervezetileg is elváló ellenőrzés lényegében egy újabb kontroll szintet is létrehozhatna. Ha az a személy ellenőriz, aki az engedélyt kiadta, akkor kisebb eséllyel veszi észre az engedélyben rejlő hibákat, jogszabálysértéseket.

A hatósági ellenőrzések hangsúlyát a visszafordíthatatlan állapotok kialakulását megelőző ellenőrzésre helyezném. Véleményem szerint az épület telepítését a kitűzéskor – és nem az alapozás elkészültekor – szükséges ellenőrizni, és a kitűzést arra jogosult geodétának kellene vizsgálnia. Az is lehetséges megoldás, hogy a kitűzést végző geodétának kötelessége lenne a kitűzést követően az alap kiásása után is elvégezni még egy ellenőrző mérést.

Az egyszerű bejelentések esetében sajnos reális kimenetel lehet a bontási kötelezés, még akkor is, ha a tulajdonosok jóhiszeműen jártak el, és nem tudtak arról, hogy szabálytalan lakóépületet építettek. Az egyszerű bejelentés intézményének legnagyobb hátránya, hogy nem volt előzetes hatósági kontroll, és a lakóház szabályosságának kockázatát az építtető és a tervező viselte. Így az is előfordulhatott, hogy az adott telekre nem is lehetett volna épületet létesíteni, vagy éppen az építési helyen kívülre került a ház egy része. Az állam mulasztása miatt rendkívül nehéz helyzetbe került családoknak segíteni kell, és a szabálytalan egyszerű bejelentéssel létesült épületeknek speciális, kedvezményes szankciós rendszert kell alkotni.
 

A végrehajtási eljárások hatékonyságának növelése

Az Ákr. 132–134. §-a rendezi a végrehajthatóságot, az elrendelést és a foganatosítást. A végrehajtást főszabály szerint a döntést hozó hatóság rendeli el; foganatosítója eltérő rendelkezés hiányában az állami adóhatóság. A meghatározott cselekmény végrehajtásának részletes szabályait az adóhatósági végrehajtásról szóló 2017. évi CLIII. törvény 122–123/B. §-ai tartalmazzák. A rendszer külső szakértelemmel rendelkező szervezet bevonását is szabályozza, vagyis a NAV a bontásra, átalakításra kivitelező cégeket tud megbízni.

A végrehajtás eredményességét a kötelezés tényleges teljesítésén lehet lemérni. Finoman fogalmazva sem lenne helytálló az a kijelentés, hogy jelenleg az építésügyi hatóság által bontásra kötelezett épületek többsége nagy biztonsággal bontásra kerül. A településképi kötelezések még ennél is mostohább helyzetben vannak, mert ezeknél az eljárásoknak a településeknek úgy kell intézkedniük a végrehajtás iránt, hogy közel sincs erre vonatkozó hatékony eszközük és tapasztalatuk.

Az épített környezetünk minőségének javulásához nem csak az kell, hogy a hatóság nagy eséllyel felderítse a szabálytalanságot, hanem az is, hogy a kötelezést végre is hajtsák.

A bontási, átalakítási vagy veszélyelhárítási feladatoknál már a költségek kötelező megelőlegezése is jelentős visszatartó erővel járhatna.