Építési § jog - pontosan, egyszerűen, közérthetően

Az építésügyi hatósági feladatellátás kormányhivatali integrációjának tapasztalatairól (2. rész)

A szerző 2020 elején – Budapest állami főépítészeként – a fővárosi egyfokú építésügyi, építésfelügyeleti és örökségvédelmi hatóság megszervezője, majd 2020. március 1-től szeptember 30-ig annak első vezetője volt. A Miniszterelnökség internetes szakmai oldalán megtalálható hatósági statisztikai adattáblák, az Országos Építésügyi Nyilvántartás nyilvános e-statisztika felületén megismerhető építésigazgatási feladatmutatók, továbbá a fővárosi és megyei kormányhivatalok honlapjai és 2020. évi beszámolói – valamint személyes tapasztalatai – alapján az építésügyi hatósági feladatellátás kormányhivatali integrációját ismerteti. A cikk második, befejező részében előbb az Építésügyi hatósági engedélyezési eljárásokat Támogató elektronikus Dokumentációs Rendszer (ÉTDR) és az Országos Építésügyi Nyilvántartás (OÉNY) más szakrendszereiből képzett nyilvános e-statisztika adatainak segítségével mutatja be az építésigazgatási tevékenység időben is változó jellemzőit. Majd ismerteti az önkormányzatok változatlanul meglévő településrendezési, településképi és a kapcsolódó egyéb szabályozási lehetőségeit és ennek 2020. évi gyakorlatát. Végül az építészek és mérnökök továbbra is sokirányú helyhatósági foglalkoztatására mutat rá, amely a kormányhivatalok munkaerőpiaci versenytársává is teszi a helyi önkormányzatokat a szigorú képesítési feltételeknek megfelelő építésigazgatási munkatársak toborzása során.

lásd még: Az építésügyi hatósági feladatellátás kormányhivatali integrációjának tapasztalatairól (1. rész)

 

ÉTDR, OÉNY, e-statisztika: építésigazgatási adatok a 2020. évről

Az ÉTDR statisztikai táblái nem tartalmazzák az örökségvédelmi hatóságoknak az ÉTDR-en kívül lefolytatott eljárásait, ugyanakkor magukba foglalják a jegyzői építéshatóságok első két havi adatait is (ügyteher-számítás szempontjából e tényezők a legtöbb esetben kiegyenlítő hatásúak). 2020-ban kérelem, veszélyhelyzeti és ellenőrzött bejelentés, továbbá egyszerű bejelentés összesen 88.772 érkezett (29,4%-al több a 2019. évinél, melyre a meghatározó magyarázat az lehet, hogy az egyszerű bejelentést 2016. július 1-től 2019. október 23-ig nem az ÉTDR-ben kellett megtenni). E beadványokból a legtöbb Pest megyére irányult (19.670 db, mely az országos esetek 22,2 %-a), ezt Győr-Moson-Sopron megye (7.171 db) és a főváros (7.009 db) követi; a legkisebb esetszám Nógrád megyéé (1.131 db). Országos átlagban tehát egy ügyintézőre közel 90, egy átlagos osztályra 1.110 ÉTDR-es ügyindítás jutott.
 

A négy említett kormányhivatal létszámadatait is figyelembe véve Pest megyében egy ügyintézőre több mint 150, Győr-Moson-Sopron megyében több mint 115, Budapesten 61, Nógrád megyében 54 ügy jutott.

Ezt árnyalja, hogy az egyszerű bejelentésű lakások aránya a fővárosban volt a legalacsonyabb (13%), a megyei jogú városokban 54%-ot, a városokban 73%-ot, a községekben 93%-ot tettek ki, valójában jelentősen csökkentve (Budapestet kivéve) az ügyterheket. Az engedélyezési eljárások túlsúlya miatt a fővárosi hatóság a Pest megyeihez hasonlóan leterhelt (melyet súlyosbít, hogy munkaerőpiaci okokból itt a legnehezebb a szakügyintézők toborzása).

Érdemi döntést 64.796 alkalommal hoztak a hatóságok ÉTDR-ben (ez nagyságrendileg megegyezik a hatósági statisztika cikkünk első részében írt adataival); az érdemi döntésszámok eloszlása követi a kérelmek és bejelentések kormányhivatalok közti eloszlását:


Forrás: https://www.e-epites.hu/oeny-statisztika

A 2019. évi 79.340 összes érdemi döntéshez képest látható 18,3%-os csökkenést a fővárosi és (Győr-Moson-Sopron megye kivételével) a megyei érdemi döntésszám-visszaesések okozták, melyek oka lehet jogszabályváltozás (pl. a függő hatályú határozatok kivezetése), statisztikai és más ok is. Több kormányhivatali beszámoló jelezte, hogy az integráció előtt a jegyzői és járási/kerületi hivatali jogelődök részéről is törekvést érzékeltek a hátralékaik feldolgozására; ennek 2019. évi számai növelhették a bázisév adatait, az új kormányhivatali építésügyi hatósági rendszer felállásakor jelentkező átmeneti ügyintézőhiány pedig csökkenthette a tárgyévit; de együtt sem adnak magyarázatot az utóbbi 7 év legalacsonyabb ÉTDR-es érdemi döntésszámára.

A fő ok az új építés iránti engedélykérelmeknek és az egyszerű bejelentéseknek (az átmenetileg 27%-os mértékű lakás-ÁFA és a pandémia miatti) visszaesésében keresendő. A nyilvános e-statisztika azonban mutat egy „Építésügyi engedélyek (ÉTDR)” elnevezésű nyilvántartási tételt is, amely a leírása szerint „az ÉTDR rendszerben hozott jogerős építésügyi hatósági döntések száma”. 2020-ban országos értéke: 71.119 döntés, mely 43,7%-al több a 2019-es 49.478 döntésnél, és az utóbbi 8 évben (amióta az ÉTDR élesben üzemel) a legmagasabb. Ennek legfőbb oka: az egyszerű bejelentések 2019. október 24-től megtörtént „visszaterelése” az ÉTDR-be, így a jóváhagyásuk is már ott rögzül. Ettől a naptól azonban a saját részre történő lakóházépítés és bővítés esetén már nem kötelező az e-napló vezetése; ennek hatására 2020-ban az e-napló nyitások a rendszer első teljes üzeméve (2014.) óta nem tapasztalt alacsony szintre, 18.486 naplónyitásra csökkentek (-37% 2019-hez képest).

2020-ban 8.301 ellenőrzési jegyzőkönyvet töltöttek fel az építésigazgatási hatóságok az OÉNY-be. Építésügyi bírságot a fővárosban és valamennyi megyében kiszabtak, országosan 423 alkalommal. Építésfelügyeleti bírságot kiróttak a főváros, valamint Fejér, Komárom-Esztergom és Nógrád megye kivételével a többi megyében, összesen 162 esetben. Építésfelügyeleti figyelmeztetéssel a fővárosban és 9 megyében éltek, összesen 71 ízben. A kormányhivatali beszámolók szerint az örökségvédelmi hatóságok a legtöbb helyen kivetettek örökségvédelmi bírságot 2020-ban, összesen szintén 70 esetet meghaladóan.

Amikor helyszínrajzi változással jár egy építési tevékenység (részleges vagy teljes bontás, új építés vagy alaprajzi bővítés), függetlenül attól, hogy engedély- vagy bejelentésköteles-e, az építtetőnek az OÉNY-be a változási vázrajzot fel kell töltenie. 2020-ban ezt 28.304 esetben tették meg (20,9%-os növekedés 2019-hez képest, és az OÉNY 2013-as indulás óta a legtöbb). Ez egyrészt jól mutatja a lakásstatisztikai adatokkal és a használatbavételi eljárások kiugró számával már jelzett sajátosságát a 2020-as évnek; másrészt a ténylegesen a tárgyévben befejezett házak mellett, az ingatlanpiaci folyamatok okán, a tulajdonosok akár több éve rendezetlen helyzetű felépítményeiket is legalizálni kívánták. Ezzel függ össze a hatósági bizonyítvány kibocsátások iránti, több megyében és a fővárosban is tapasztalt kérelemcsúcs.

A polgármesteri hatáskörben kiadható hatósági bizonyítvány iránti kérelmek is nagyszámúak voltak; különösen az integráció elején a kérelmezők gyakran nem tudták, melyik szervhez forduljanak. Remélhetően nem általános tapasztalat az, hogy egyes polgármesteri hivatalok azokat a kért építésügyi tárgyú információkat sem osztották meg az integrációt követő időben a náluk érdeklődőkkel, amelyek éppen ott álltak a rendelkezésre. Az építésigazgatás kormányhivatalokba történt integrációja után sem szűnt meg ugyanis az önkormányzatok tájékoztatási kötelezettsége és szabályozási lehetősége. A településrendezési és építésszabályozási, településkép-védelmi, helyi építészeti értékvédelmi (és ezek partnerségi egyeztetésére vonatkozó), a tervtanácsi, valamint az építési, telekalakítási és változtatási tilalmakra vonatkozó rendeletalkotással a képviselő-testületek 2020-ban is éltek (a kihirdetett veszélyhelyzetek időszakában a polgármesterek gyakorolták a testületi hatásköröket is).
 

A helyi építésügyi és településképi szabályozás lehetőségei és gyakorlata 2020-ban

A Nemzeti Jogszabálytár (NJT) önkormányzati rendeletkereső oldalának 2020. évi adatai mutatják, hogy alaptalanok voltak az építésigazgatás kormányhivatali integrációja kritikusainak aggodalmai, hiszen az építésügyi és településképi szabályzatok révén az önkormányzatok továbbra is nagy szabadságot élveznek abban, hogy meghatározzák, az illetékességi területükön hol és milyen épületek épülhetnek meg.

Az NJT szerint új helyi építési szabályzatot fogadott el 71 vidéki település (valamennyi a teljes közigazgatási területére, köztük van a legnépesebb város, Debrecen is) és 6 fővárosi kerület (az V. és a X. kerület gyakorlatilag a teljes területére, míg a VI., XI., XII. és a XIX. kerület egy-egy meghatározó városrészére). 606 alkalommal meglévő építési szabályzatukat módosították az önkormányzatok. A rendeletalkotások és módosítások legnagyobb számban Győr-Moson-Sopron (84), Veszprém (68) és Pest (64) megyében történtek, tükrözve az ingatlanfejlesztők országos átlagnál nagyobb figyelmét a fővárosi agglomeráció, a Nyugat-Dunántúl és a Balaton turisztikai térsége iránt. 20 alatt van az új szabályzatok és módosítások száma Jász-Nagykun-Szolnok (13), Békés (16), Csongrád-Csanád (18) és Tolna (19) megyében. Nehezen érthető ugyanakkor annak a 6 községi önkormányzatnak a döntése, amelyek a 2004-2008. között el-fogadott helyi építési szabályzatukat úgy helyezték hatályon kívül, hogy nem lépett a helyükbe másik szabályozás.

Új településképi rendeletet 2020-ban 71 önkormányzat alkotott, hatályos rendeletét 224 módosította. Egy esetben a tervtanácsi szabályozás is a településképi rendelet részét képezi, míg 4 önkormányzat önálló tervtanácsi rendeletet alkotott (1-1 pedig módosította, illetve hatályon kívül helyezte azt). A településrendezés és a településkép-védelem során szükséges helyi partnerségi egyeztetés szabályairól 6 önkormányzat alkotott új rendeletet, 11 esetben rendeletmódosítás történt. 56 alkalommal került sor építési, telekalakítási vagy változtatási tilalom tárgyában rendeletalkotásra és módosításra, 4 alkalommal korábbi tilalmi rendelet hatályon kívül helyezésére (majdnem mindegyikük változtatási tilalmat állapított, módosított vagy szüntetett meg). 8 megyében nem éltek ezzel az eszközzel, míg a legtöbb tilalmi rendeletet Veszprém (15), Pest (11), Győr-Moson-Sopron (10) és Fejér (7) megyében fogadták el.

Amikor egyetlen ingatlanra vonatkozik a tilalom, az felvet kérdéseket az egyenlő bánásmód követelménye tekintetében; a legtöbb rendeletet olvasva azonban a rendeltetésszerű jogalkotás valószínűsíthető.

2 önkormányzat állapított meg a teljes közigazgatási területére, további néhány a bel- vagy a külterületének nagyobb részére változtatási tilalmat. Egyik ilyen esetben az olvasható, hogy felmentést nyer a tilalom alól egy meghatározott ingatlan a „településképi egyeztetés során meghatározott feltételek betartásával”, amely e jogintézmény félreértésére utal.
 

Verseny a humánerőforrásért

2020 tavaszán a jegyzőktől a területi közigazgatás irányába az építéshatósági ügyeken kívül más államigazgatási feladat- és hatáskörök nem kerültek átmozgatásra; az ún. rendeltetés-módosítási hatósági jogkör kormányhivatalokra telepítésére 2020. július 2-ával került sor az egyes (400 m2 feletti) kereskedelmi épületeknél.  

Az építésügy határterületeiként jellemezhető néhány államigazgatási hatósági, szakhatósági feladat ugyanakkor jegyzői hatáskörben maradt. Ezek: a Központi Címregiszterrel kapcsolatos (közte a házszám-megállapítási) feladatok; egyes környezetvédelmi és telekalakítási eljárásokban, valamint több sajátos építményfajta építési, létesítési engedélyezési eljárásában a településrendezési terveknek való megfelelőség vizsgálata; a 3,5 tonna megengedett legnagyobb össztömeget meghaladó tehergépjárművek, autóbuszok, vontatók és pótkocsik esetén döntés arról, hogy a telephely alkalmas-e a jármű tárolására; általában is a telepengedélyezési és -bejelentési ügyek; a közterületi fás szárú növényekkel kapcsolatos ügyek.

Ugyanakkor önkormányzati hatósági hatáskörben eljárva végzik a polgármesteri hivatalok, közös önkormányzati hivatalok munkatársai az építési tevékenységgel összefüggő parkolóhely-létesítési kötelezettséggel, parkolóhely-megváltással kapcsolatos és a nem közterületi fakivágási, fapótlási ügyintézést. A településképi törvényből adódó feladataik:
- főépítészi szakmai konzultáció és tájékoztatás,
- a településképi bejelentések, véleménykérések ügyintézése – önkormányzati rendeletben meghatározott esetben a települési tervtanács bevonásával –,
- a településképi kötelezési és bírságolási ügyek,
- a helyi építészeti értékvédelemmel kapcsolatos feladatok,
- a rendeltetésmódosítások engedélyezése (az egyes kereskedelmi épületeken kívüli esetekben).

A rendeltetésmódosítások engedélyezése 2021. március 1-től nemcsak lehetősége, kötelezettsége is a települések teljes közigazgatási területén a polgármestereknek (a reklám-hordozót tartó berendezések, a reklámhordozók és a reklámok településképi bejelentési ügy-intézése mellett). A közterület-alakítás fő(táj)építészi, a közterület-használatok engedélyezése szintén önkormányzati hatósági feladat.

Építész-, építő-, település-, tájépítész-, kertész-, környezet- vagy közlekedésmérnöki feladatok (a kapcsolódó jogi, gazdálkodási és szervezési munkakörökkel) a hatósági szakterületeken túl is jelen vannak az önkormányzati munkaszervezetekben. Közmű- és útkezelői, park- és zöldfelület-kezelési, vagyongazdálkodási és -nyilvántartási, beruházási és felújítási feladatok (és mindezek pénzügyi forrásbiztosítására pályázatírói és projektmenedzsment tevékenységek); részvétel a stratégiai tervezési feladatokban (koncepciók, programok, rendezési tervek) és a kárelhárítási, -helyreállítási (vis maior) tevékenységekben.

Arra, hogy a 2020-ig az általános építésügyi hatóságoknál foglalkoztatott köztisztviselőknek a fővárosban és több megyében csak a kisebb csoportjai vállalták folytatni a munkát építésigazgatási, örökségvédelmi vagy más hatósági szakügyintézőként a jogutód fővárosi és megyei kormányhivataloknál, döntő részben a helyhatóságoknál továbbra is megmaradt, fent írt sokrétű feladatkör, változatosabb szakmai portfolió és karrierút lehet a magyarázat. Ugyanakkor a néhány kormányhivatal esetében már több éve tapasztalható építésigazgatási munkaerő-elvándorlások okai (és általában is a hatósági álláshely-betöltések nehézségei) további elemzést, majd orvoslást igényelnek a munkáltatók és a szakmai irányító részéről.
 

Összegzés

Nehézzé teszi az építésügyi igazgatás átalakítása óta eltelt időszak értékelését ennek egybeesése a pandémiával és a kormányhivatalok rendkívüli járványkezelési feladataival, a veszélyhelyzetekkel és az ezekkel összefüggésben megalkotott – rövidebb vagy hosszabb időt megélt – különös eljárási szabályok alkalmazásával.

A fővárosban és egyes megyékben akár 20-nál is több elődszervezettől átvett építésigazgatási és örökségvédelmi munkatársak egységes szervezeti kultúrával bíró osztályokká, főosztállyá történő megszervezését a kezdettől tapasztalt fluktuáció, a nyugdíjkorhatárt elért dolgozók továbbfoglalkoztatási tilalma, az időszakonként engedélyezett vagy előírt otthoni munkavégzés, karantén-elrendelések, megbetegedések és az átirányítások (pl. a kontaktkutatásokra és más, a járványhelyzettel összefüggő adminisztrációs vagy logisztikai feladatokra) akadályozták.

E nehézségeken a legtöbb helyütt az integrált hatóságok mindazonáltal – a lehetőségeikhez képest – túljutottak, döntéseikkel többnyire a felügyeleti szerv is egyetérthet.

Az építtetők és más ügyfelek elégedettségére pedig talán utalhat az, hogy az egyfokú eljárásokban hozott döntések elleni keresetek száma jóval alacsonyabbnak bizonyult annál, mint amennyivel az egyfokú építésigazgatási hatósági eljárásra történő áttérés megtervezésekor kalkuláltunk.