Építési § jog - pontosan, egyszerűen, közérthetően

02.1.3. Az építésügyi hatósági feladatellátás kormányhivatali integrációjának tapasztalatairól (1. rész)

A szerző 2020 elején – Budapest állami főépítészeként – a fővárosi egyfokú építésügyi, építésfelügyeleti és örökségvédelmi hatóság megszervezője, majd 2020. március 1-től szeptember 30-ig annak első vezetője volt. A két részből álló tanulmány a Miniszterelnökség internetes szakmai oldalán megtalálható hatósági statisztikai adattáblák, az Országos Építésügyi Nyilvántartás nyilvános e-statisztika felületén megismerhető építésigazgatási feladatmutatók, továbbá a fővárosi és megyei kormányhivatalok honlapjai és 2020. évi beszámolói – valamint személyes tapasztalatai – alapján az építésügyi hatósági feladatellátás kormányhivatali integrációját ismerteti. A cikk első részében az építésügyi integráció végrehajtását, a létrejött egyfokú hatósági rendszert, annak humánerőforrás-jellemzőit, továbbá a 2020. évben elvégzett hatósági munka legfontosabb tényadatait mutatja be. Felhívja a figyelmet az integrációból és a 2019-2020. évi jogszabály-változásokból adódó statisztikai számbavételi nehézségekre, ennek ellenére tájékoztatást nyújt a feladatellátás jellemzőiről.
 

Az építésigazgatási integráció végrehajtása

A helyi önkormányzatok és szerveik, a köztársasági megbízottak, valamint egyes centrális alárendeltségű szervek feladat- és hatásköreiről szóló 1991. évi XX. törvény III. Fejezete, mely az ÉPÍTÉSÜGYI IGAZGATÁS címet viselte, 2013-tól egyetlen szakaszból állt: „43. § A külön jogszabályban meghatározott jegyző ellátja az elsőfokú építésügyi hatósági feladatokat. Építésügyi feladat- és hatáskörét és a feladatellátás feltételeit a Kormány rendeletben állapítja meg.” Ezt a fővárosi és megyei kormányhivatalok működésének egyszerűsítése érdekében egyes törvények módosításáról szóló 2019. évi CX. törvény 6. §-a helyezte 2020. március 1-től hatályon kívül.
 

A jegyzők jogelőd szerveit is ideértve, évszázados gyakorlat ért ezzel véget, a helyi közigazgatás szintjéről a területi államigazgatás Alaptörvényben is kiemelt szervéhez, a fővárosi és megyei kormányhivatalokhoz telepítve az egyedi építési ügyek immár teljes körének államigazgatási hatósági feladatellátását.

Az azóta eltelt időben a legtöbb építészeti-építésügyi tárgyú vitában és sajtómegjelenés alkalmával felemlítésre kerül ez a tény is, rendre elmosva a jegyző államigazgatási és az önkormányzat hatósági feladatai közötti különbséget, legtöbbször hallgatva az önkormányzati szabályozások változatlan lehetőségeiről. 

2020. február 29-ig a járásszékhely települések és a fővárosi kerületek jegyzői, valamint – a Margitsziget egészének műemléki védelme okán valójában illetékességi terület nélkül – a fővárosi főjegyző gyakorolta az általános építményfajták körében az ún. általános első fokú építésügyi hatósági jogköröket (az, hogy mi tartozott a 2013. január 1-től életre hívott járási/kerületi hivatali kiemelt első fokú építésügyi hatóságok, az építésfelügyeleti és az örökségvédelmi hatóságok feladatkörébe, az időről időre változott). 2019-ben, a jegyzői építéshatóságok kormányhivatali integrációja előtti utolsó évben az Építésügyi hatósági engedélyezési eljárásokat Támogató elektronikus Dokumentációs Rendszer (a továbbiakban: ÉTDR) alkalmazásával meghozott érdemi építésügyi és építésfelügyeleti (a továbbiakban együtt: építésigazgatási) döntések 56%-át kiadmányozták az – akkor az építésigazgatási ügyintézők mintegy 3/4-ét foglalkoztató – jegyzők nevében. Miután a 2020. év első két hónapjában gyakorolták utoljára építéshatósági jogkörüket a jegyzők, nem meglepő, hogy 2020-ban az ÉTDR felületén meghozott érdemi építésigazgatási döntéseket már 93%-ban a járási/kerületi, majd a kormányhivatalok hozták meg.

2020. március 1-én vált a járási/kerületi hivatali és a kormányhivatali hatáskörgyakorlás valamennyi igazgatási ágban egyfokúvá is, előfeltételét jelentve az integráció megvalósult formájának. A kormányhivatali eljárások egyfokúvá válása ugyanakkor azzal is együtt járt, hogy a szakmai irányító (esetünkben a Miniszterelnökség) már nem a másodfokú hatóságok felügyeleti szerve, hanem közvetlenül kell gyakorolja felügyeleti szervi feladatait az egyfokú hatóságok (a korábbi másodfokoknál jóval nagyobb esetszámú) jogalkalmazói tevékenysége és esetleges mulasztásaik tekintetében.

A 20 kormányhivatal jogutódként a 174 járásszékhely település jegyzőjétől, a 23 kerületi jegyzőtől és a fővárosi főjegyzőtől, 58 járási hivataltól és 2 fővárosi kerületi hivataltól vette át az első fokú építésigazgatási és örökségvédelmi hatósági feladatellátást. Átmenetileg, egyre csökkenő esetszámmal, a korábbi – kormányhivatali szintű – építésügyi és építésfelügyeleti másodfokú hatóságok folytatták a folyamatban lévő vagy megismételt másodfokú eljárásokat is: 2020. 1. félévben 294, a 2. félévben 17 érdemi döntést hozva. A fővárosi és 18 megyei kormányhivatal főosztályi szinten tiszta profilú építésügyi, építésfelügyeleti és örökségvédelmi hatóságot hozott létre, míg a Zala Megyei Kormányhivatal a mérésügyi és műszaki biztonsági hatósági feladatokat is (egy vegyes profilú osztály létrehozásával) az építésigazgatással, örökségvédelemmel ötvözte.

Az állami főépítészek az ekkor életre hívott, főosztályi jogállású Állami Főépítészi Irodák vezetőivé váltak. Építészeti, építésigazgatási és örökségvédelmi feladatokat a területi államigazgatásban így a 20 Állami Főépítészi Iroda, és 20 főosztály keretében 80 (a zalai pontosítással: 79,5) osztály lát el. Az összesen lehetséges 120 vezető kormánytisztviselői státusz nincs mindenütt betöltve, de az állami főépítészek (a hatályos jogszabályokból ugyan következő, de szakmailag mégis vitatható) leválasztása az építésügyi, építésfelügyeleti és örökségvédelmi feladatellátásról megtörtént. A korábbi másodfokú hatósági vezetők, járási/kerületi (fő)osztályvezetők és a jegyzői építéshatóságok vezető munka-társai közül sokan szerepet vállaltak az integrációban, többen vezetők is lettek. A korábbiakhoz képest felénél is kevesebb számú új feladatellátó szervezeti egység okán más részük bizonyára a piaci szektorba távozott a közigazgatásból; sokan az önkormányzati hivatalokban maradtak településkép-védelmi vagy az építésüggyel határos más szakterületen; néhányan pedig immár ügyintézőként tevékenykednek kormánytisztviselőként. Ugyanez elmondható a volt másodfokú hatóságok, a járási/kerületi hivatalok és jegyzői építéshatóságok ügyintézőiről és ügykezelőiről is azzal, hogy a 2020. évről szóló kormányhivatali beszámolók szerint az egyes megyékben eltérő folyamatok voltak jellemzőek. Több megye és a főváros esetében az építésügyi hatósági köztisztviselőknek alig a harmada, vagy még kisebb hányada választotta a kormányhivatali folytatást; míg kisebb számban olyan megyék is vannak, ahol (munkaerőpiaci vagy más okból) közel a teljes létszám nemcsak átvételre kerülhetett, de az év folyamán sem morzsolódott le. Ezek a megyék a hatósági feladatellátás során előnyben vannak a többivel szemben, mert a szigorú képesítési feltételeknek megfelelő építésigazgatási és örökségvédelmi hatósági szakügyintézőket (a megajánlható bérek mellett) a munkaerőpiacról mindenütt rendkívül nehéz felvenni, még a pandémia okán esetleg csökkenő álláskínálat mellett is (több helyütt azonban az építési ágazatban nem is volt visszaesés).

2020. február 29-ig a főváros minden kerületében és további 174 településen elérhetőek voltak az általános első fokú építésügyi hatóságok. A kormányhivatalok beszámolói szerint 2020. március 1-től a 80 építésigazgatási és/vagy örökségvédelmi osztály 3 fővárosi kerület 4 címén és további 104 feladatellátó helyszínen (a kihelyezett ügyfélszolgálati irodákat is ideértve) biztosított a korlátozásmentes időszakokban ügyfélfogadást. Évközi tapasztalatok nyomán a szigetvári és az egyik soproni iroda megszűnt, így 2021. évtől a fővárosban 4 helyütt és további 101 városban (Kaposvárott két helyszínen) folytatódik az építésigazgatási és/vagy örökségvédelmi feladatellátás (az egységes megyei illetékesség mellett az építésigazgatást általában területi alapon szervezve, míg az örökségvédelmi hatósági, felügyeleti tevékenységeket a megyeszékhelyekre koncentrálva). Csak 2-2 osztály (egyben telephely) van Csongrád-Csanád és Heves megyében; a szintén 2-2 osztállyal bíró Jász-Nagykun-Szolnok és Nógrád megyében az ügyfélfogadás 4, illetve 6 város esetében biztosított (a 3 osztállyal felálló Fejér megyei főosztály viszont csak 1-1 dunaújvárosi és székesfehérvári telephellyel rendelkezik). Legtöbb osztályt a két legnagyobb ügyterhelésű kormányhivatalban alakítottak ki (Pest megyében 10-et, a fővárosban 9-et). A legtöbb telephely azonban Bács-Kiskun megyében biztosított: itt a 11 korábbi jegyzői építéshatóság városában mindenütt van iroda; ezt Hajdú-Bihar megye követi 10, Békés és Pest megye 9-9, majd Borsod-Abaúj-Zemplén megye 8 helyszínnel. Az átlag: 4 osztály főosztályonként és 5,3 ügyintézési helyszínnel bíró város megyénként (e mellett valamennyi kormányablakban talál informatikai és ügyintézési segítséget az ügyét indítani kívánó építtető).
 

Országos Statisztikai Adatfelvételi Program: építésigazgatási és örökségvédelmi hatósági adatok a 2020. évről

2020-ban, érthető módon, gyorsan változó építésigazgatási és örökségvédelmi hatósági létszámadatok olvashatóak ki az egyes időszakok beszámolóiból. A Miniszterelnökség szakmai oldalán elérhető hatósági statisztikai adattáblák (OSAP 1229) szerint 2020. február 29-ig 219,25 fő járási/kerületi hivatali építésigazgatási érdemi ügyintéző és 51 fő járási/kerületi hivatali örökségvédelmi érdemi ügyintéző mellett 46,5 fő másodfokú építésigazgatási érdemi ügyintéző végzett hatósági feladatellátást. A kormany.hu oldalon a 2020. 1. félévre vonatkozó adatokat IDE kattintva, míg a 2020. 2. félévre vonatkozó adatokat IDE kattintva érheti.

A polgármesteri hivatalokra és a közös önkormányzati hivatalokra vonatkozó adattáblák építéshatósági létszámadatokat nem tartalmaznak, azonban az általános első fokú építésügyi hatóságok 2020 előtti összlétszámát, az érintett jegyzők korábbi adatszolgáltatásai alapján, a kormányhivatali építésigazgatási összlétszám háromszorosára tehetjük (Budapesten a létszámuk elérte a 200 főt, és e felett volt mintegy 10% betöltetlen álláshely is). A kormányhivatali adatok 2020. március 1. és június 30. között: 812,15 fő építésigazgatási és 74 fő örökségvédelmi érdemi ügyintéző (tükrözve már a jegyzői építéshatóságoktól és a korábbi másodfokú hatóságoktól integrált létszámokat is).

A 2020. 2. félévi hatósági statisztikai adattáblák már 1.049 fő építésigazgatási és 87 fő örökségvédelmi érdemi ügyintézőről tudósítanak (10 fő, a másodfokú feladatellátásban is részt vett érdemi ügyintéző mellett). E létszámok azonban nem adhatóak össze, egyrészt mert az örökségvédelmi szakügyintézők – a régész szakügyintézők kivételével – ellátják a műemlékek építésigazgatási feladatait is, másrészt az átmeneti másodfokú hatásköröket 2020. márciusától már nem teljes munkaidőben gyakorolták. Változó lehet emellett az is, hogy pl. a jogászokat vagy a kiadmányozásra nem jogosult (építésügyi vizsgát még nem tett) munkatársakat, illetve a félév egy részében távollévőket az érdemi ügyintézők közé besorolták-e az egyes adatszolgáltatók. A fővárosban és több megyében is magas fluktuációra tekintettel nem tévedünk nagyot, ha az (önállóan vagy vezetői felügyelet melletti) döntés-előkészítő és ellenőrzési tevékenységet végző építésigazgatási és műemlékvédelmi szakügyintézők átlagos egyidejű országos létszámát az integráció után cca. 1.000 főre tesszük. A továbbiakban elemzett éves kérelem-, eljárás- és döntésszám-adatokat így könnyen lehet egy-egy érdemi ügyintézőre – vagy ellenőrzés esetén ügyintéző-párra – arányosítani, mely értékek szemléletesen jelzik a hatósági munkatársak leterheltségét.

A Miniszterelnökség szakmai oldalán elérhető hatósági statisztikára éppúgy igaz, mint az ÉTDR, az e-napló és az Országos Építésügyi Nyilvántartás (OÉNY) egyéb alkalmazásai révén előállt statisztikákra, hogy a 2020. év adatai önmagukban sem könnyen értelmezhetőek, és különösen nem alkalmasak (komoly módszertani megjegyzések nélkül) idősoros elemzésekre. Erre több kormányhivatali beszámoló is felhívja a figyelmet; az építésigazgatást illetően külön problémakör a 2020. február 29-ig első fokú feladatot ellátó jegyzői építésügyi hatósági munka figyelembevétele (a mindössze 7%-os érintettségük a 2020. évi érdemi döntések összes számában azonban nincs jelentős hatással a fő tendenciák felismerésére). Komolyabb számbeli kihatással bír a 2019. évben és a 2020. 1. félévben még meghozott függő hatályú határozatok és végzések intézménye, amelyet 2020. 2. félévben az ügyfélértesítés váltott fel. 2020. május 18-tól egy hónap időtartamon át a veszélyhelyzet alatti ellenőrzött bejelentések jogintézménye nemcsak az adott időben a feladatot ellátó hatóságokat állította kihívás elé, de az éves statisztikára is kihathatott (a helyébe lépett, már a kérelmező választásától függő ellenőrzött bejelentéseket olyan csekély arányban választották a legtöbb helyütt az ügyfelek, hogy azok komoly torzítással nem járnak).

Az ÉTDR és az e-napló alkalmazások statisztikáinál az egyszerű bejelentés jogintézményéhez fűződő, időben változó kötelezettségek (melyik rendszeren kell bejelenteni, kell-e e-naplót vezetni stb.) okozhatnak problémákat az egyes évek adatainak összehasonlításakor (és ez nagyszámú ügy). A hatósági bizonyítványok kiállításának esetkörei is változtak az évek során (szintén nagyszámúak). Az örökségvédelmi szakhatósági ügyek számát az építésigazgatás kormányhivatali integrációja jelentősen lecsökkentette, miközben a szakkérdés vizsgálatában ugyanúgy közreműködnek. Az alapjaiban megváltozott jogorvoslati rendszer pedig a megtámadott építésigazgatási döntések sorsának statisztikai nyomon követését teszi – a változás törtévi jellege miatt is – nehézzé; igaz, a bírósági döntésekkel eddig is jellemzően év(ek) múlva zárultak le az ügyek.

Bár az építésigazgatás tevékenységéből csak egy szeletet tesz ki, az épített környezet alakítása szempontjából mégis meghatározó az új épületek létesítését lehetővé tevő engedélyezés (2016-tól a lakóépületek egyszerű bejelentést követő ügyintézését is ideértve). A KSH adatai alapján a kiadott engedélyek és elfogadott egyszerű bejelentések 2019-ben 14.282 lakó- és 4.166 egyéb célú épületre vonatkoztak; míg az esetszámok 2020-ban: 11.381 lakóépület és 4.023 más épület. Tehát 2020-ban átlagosan 15 új épületterv jutott minden építésigazgatási és örökségvédelmi érdemi ügyintézőre, kb. 200 minden osztályvezetőre, a főosztályvezetőkre pedig átlagosan 770 (különösen az utóbbit illetően jelentős a szórás, az egy főosztály, egy megye/főváros elv miatt).

Míg a megelőző évhez képest országos átlagban 16,5%-al visszaesett az építési engedélyezési ügyek és az egyszerű bejelentések száma, addig 2020-ban csúcsokat döntött a használatba-vételek engedélyezésének vagy tudomásulvételének (továbbá az egyszerű bejelentések alapján felépült lakóépületekre kiadott hatósági bizonyítványoknak) a száma. Ennek az egyik oka lehetett, hogy egészen az év végéig úgy kellett az építtetőknek kalkulálniuk, hogy a nem közel nulla energiaigényű új épületek csak 2020. december 31-ig vehetőek jogszerűen használatba (a jogalkotó az utolsó napokban e határidőt előbb 2021. június 30-ra, majd később 2022. június 30-ra kitolta). A KSH-lakásstatisztikát idézve: „2020-ban 28.208 új lakás épült, 34%-kal több, mint egy évvel korábban. Országos szinten az átadott lakások száma utoljára 2009-ben volt magasabb a 2020. évinél. Budapesten 6.341 lakást vettek használatba, 8,6%-kal többet, mint 2019-ben. A megyei jogú városokban 55, a többi városban 31, a községekben 45%-kal több lakás épült.” Arról a statisztika nem szól, hogy hány esetben kellett a használatbavételt vagy a hatósági bizonyítvány kiállítását megtagadni, az épület rendeltetésszerű és biztonságos használatra még nem alkalmas állapota miatt (az épületenergetikai határnap okán idő előtt benyújtott kérelmek miatt erre a korábbi évekhez képest jóval több esetben volt példa, és ez többszörös ellenőrzési kötelezettséggel járt).

A hatósági statisztikák 2020. 1. és 2. félévi tábláit összegezve, az év első két hónapjára a járási/kerületi hivatali adatokat, majd 10 hónapra a kormányhivatali adatokat nézve, az alábbi feladatmutatók adódnak. 2020-ban az első fokú építésigazgatási hatóságok 83.084 eljárást, az örökségvédelmi hatóságok 13.730 eljárást, együtt 96.814 eljárást zártak le (csaknem 100 eljárás/ügyintéző); a 2021. évre 6.355 építésigazgatási és 296 örökségvédelmi eljárás húzódott át (az ügyek 7%-a). A hatósági ellenőrzések száma: építésigazgatás esetében 33.718, örökség-védelem terén 2.155 alkalommal (összesen 35.873 esetben, azaz egy ügyintéző-párra átlagosan 72 ellenőrzés jutott). Az építésigazgatási hatóságoktól más szervek 13.559 alkalommal, az örökségvédelmi területtől 2.815 alkalommal kértek adatszolgáltatást (ez főosztályonként átlagosan 818 adatszolgáltatás). A két szakterület összesen 4.946 szakhatósági állásfoglalást adott (többségük örökségvédelmi). További érdemi döntéseik: önálló határozat építésigazgatási területen 25.244, örökségvédelem területén 2.874 db; építésigazgatási hatósági bizonyítványok 26.852, örökségvédelmi hatósági bizonyítványok 1.467 db; hatósági szerződések és egyezség jóváhagyását tartalmazó döntések építésigazgatás terén 44, örökségvédelmi szakterületen 21 alkalommal. A két szakterület együtt 2.753 alkalommal utasított vissza kérelmet, 5.332 eljárást szüntetett meg és 2.590-et függesztett fel.

A hatósági statisztika nem kérdez rá külön a szüneteltetés, majd annak megszüntetése tárgyában hozott döntésekre, azonban a két szakterület egybehangzó tapasztalata, hogy a hatóság és a kérelmező együttműködése révén tömegesen alkalmazott jogintézményről van szó. Részben a hiánypótlási határidőben be nem szerezhető dokumentumok pótlása végett; másrészt megelőzve egy-egy hatályba lépő korlátozó rendelkezést, többször megindítják a szükséges mellékletek nélkül is az eljárást (majd rögtön a szüneteltetését kérik); továbbá olyan pályázatok is előfordulnak, ahol elég az eljárás megindítását igazolni, és a tervkészítésre csak a már nyertes pályázat esetén kíván a pályázó költeni (a sikertelen esetekben sokszor a hatóságnak kell megszüntetnie az eljárást).

Hiánypótlási felhívást építésigazgatási eljárásban 12.309 alkalommal, örökségvédelmi ügyben 628-szor kellett kibocsátani.

A két szakterület végrehajtási eljárásban összesen 1.117 végzést hozott; az eredményes végrehajtások száma 238, az eredményteleneké 290 volt (a beszámolók jelzik, hogy a pénzkövetelések behajtása általában sikeres, míg a meghatározott cselekmények végrehajtása az építésigazgatási kötelezések terén eljáró NAV-nak sem egyszerű feladat; a műemlékek, műemléki területek esetében – eseti bírósági döntések nyomán – ez elől el is zárkózik). Az eddigiekben nem említett végzések száma építésigazgatási téren: 35.524, örökségvédelmi területen 2.859 db.

A fentiekből összeálló összes 2020. évi döntésszám a Miniszterelnökség szakmai oldalán elérhető hatósági statisztika szerint: 111.004 járási/kerületi, majd kormányhivatali első fokú építésigazgatási és 13.556 örökségvédelmi, együtt: 124.560 döntés (átlagban 125 döntés/ügyintéző, 1.560 döntés/osztály, 6.230 döntés/ főosztály).

A cikk második, befejező részében előbb az Építésügyi hatósági engedélyezési eljárásokat Támogató elektronikus Dokumentációs Rendszer (ÉTDR) és az Országos Építésügyi Nyilvántartás (OÉNY) más szakrendszereiből képzett nyilvános e-statisztika adatainak segítségével mutatja be az építésigazgatási tevékenység időben is változó jellemzőit. Majd ismerteti az önkormányzatok változatlanul meglévő településrendezési, településképi és a kapcsolódó egyéb szabályozási lehetőségeit és ennek 2020. évi gyakorlatát. Végül az építészek és mérnökök továbbra is sokirányú helyhatósági foglalkoztatására mutat rá, amely a kormányhivatalok munkaerőpiaci versenytársává is teszi a helyi önkormányzatokat a szigorú képesítési feltételeknek megfelelő építésigazgatási munkatársak toborzása során.

A cikk második része IDE KATTINTVA érhető el.