Építési § jog - pontosan, egyszerűen, közérthetően

02.2.1. A főépítészi szervezetrendszer – 1. rész. A területi (állami) és a tanácsi (majd önkormányzati) főépítészek 1997-ig

A helyi önkormányzatok magyarországi létrejöttekor, 1990 őszén az akkor hatályos építésügyi jogszabályokban értelemszerűen még nem szerepelhettek az önkormányzati főépítészek. Első törvényi említésük az ún. „hatásköri törvény” (1991. évi XX. tv.) rendelkezéseivel kiegészített 1964. évi III. tv. (Ét.) szövegében fedezhető fel. Az építésügyért felelős miniszter által kinevezett területi főépítészek az 1960-as években, majd a megyei tanácsi és egyes városi (kerületi) tanácsi főépítészek egészen a rendszerváltoztatásig lényeges szerepet játszottak mind a területrendezési feladatokban, mind az építésügyi hatóságok munkájának támogatásában. Cikksorozatunk első részében a főépítészi munka sokszínűvé válásának folyamatát mutatjuk be térségi és települési szinten, 1997 végéig, vagyis az Étv. hatályba lépéséig.

Az első főépítészek három évtizede: 1962-1991

A magyar közigazgatás történetében – egyes, részben hasonló szerepet betöltő városi főmérnöki, illetőleg „vállalati főépítészi” előzmények után – főépítészeknek először a 2/1962 (VII. 10.) ÉM számú rendelettel létrehozott területi főépítészi hálózat tagjait, nyolc (1963-tól kilenc) főt neveztek. Csak részlegesen tekinthetjük ezt mai értelemben vett dekoncentrált minisztériumi szervezetnek, hiszen a székhelyük Budapesten (a Városépítési Tervezési Irodán, a későbbi VÁTI-ban) volt, miközben éppen a fővárosra nem vonatkozott ez a szabályozás. Farkas Tibornak, az első balatoni főépítésznek azonban Balatonfüreden és Siófokon állandó főépítészi kirendeltsége működött. 1965-től valamennyi területi főépítész mellé helyettest is kinevezett az Építésügyi Minisztérium. E főépítészek (és munkatársaik) elsődleges feladata a helyes területgazdálkodás biztosítása, a terveken alapuló településrendezés elősegítése, valamint az építésigazgatás és az építésrendészet munkájának eredményesebbé tétele volt. Ma mindezeket területrendezésnek, településtervezésnek és építésügyi hatósági feladatellátásnak nevezzük.

Az 1968-as „új gazdasági mechanizmus” tanácsi önállóságot ösztönző szellemében e szakminisztériumi szervezet helyébe a 19 megyei tanácsi és az 5 megyei városi tanácsi főépítész lépett (Budapest, a fővárosi kerületek és a többi város fakultatív módon járhattak el). A korábbiakhoz hasonló feladatrendszer változó helyi érdekérvényesítési lehetőségekkel párosult; ez függött az általuk vezetett tervtanácsok eredményességétől éppúgy, mint a tanácsi vezetőkkel és az – ezidőben a tanácsok Végrehajtó Bizottsága szakigazgatási szerveként működött – építésigazgatási egységek vezetőivel kialakított munkakapcsolattól. A mindenkori, építészetért és építésügyért felelős minisztérium koordinatív szerepe megmaradt. Ennek a máig tovább élő eleme az Országos Főépítészi Kollégium, melyet e néven először (a KÖHÉM építésügyi államtitkára, Baráth Etele kezdeményezésére) 1989-ben alapított 11 tanácsi főépítész – ekkor még formális szervezeti bejegyzés nélkül –, mint a szakminisztérium műszaki szakértői tanácsadó, véleményező és javaslattevő szervezetét. Elnöke a Baranya megyei Tóth Zoltán volt[1].

 

Mi volt az önkormányzati főépítészek szerepe 1991-1997 között?

Az építésügyről szóló 1964. évi III. tv. (Ét.) 1991. július 23-tól 1997. december 31-ig hatályban volt 25. §-a úgy rendelkezett, hogy a településfejlesztéssel és településrendezéssel, továbbá a környezet épített és természetes elemeinek védelmével és annak összehangolásával kapcsolatos feladatokat (kivéve a műemlékvédelem hatósági és egyéb, külön jogszabályban meghatározott feladatait) a saját működési területén a települési önkormányzat, továbbá – ha azok a megye egész területére vagy nagy részére kiterjednek – a megyei önkormányzat látja el. Ezen önkormányzati feladatokkal kapcsolatos helyi döntések és vélemények előkészítése és végrehajtásának szervezése a települési képviselőtestületi, illetőleg a megyei önkormányzati hivatalban működő főépítész feladata volt.

A hazai társadalmi-gazdasági rendszerváltoztatás 1980-as évek végén kezdődött jogszabályi megalapozásának egyik lényeges mérföldköve volt a helyi önkormányzatok és szerveik, a köztársasági megbízottak, valamint egyes centrális alárendeltségű szervek feladat- és hatásköreiről szóló 1991. évi XX. tv. elfogadása, majd hatályba lépése (igaz, a helyi önkormányzatok 1990 őszi megalakulását csak több hónapos késéssel követve). E „hatásköri törvény” – amellett, hogy eldöntötte a vitát: nem dekoncentrált minisztériumi szervekre, hanem a települési jegyzőkre bízta a jogalkotó a műemléki védelem alatt nem álló általános építmények építésügyi hatósági feladatellátását – állapította meg az Ét. idézett 25. §-át. Amíg azonban a jegyzők államigazgatási hatáskörben jártak el az építésügy terén, addig az önkormányzati főépítészek szerepe a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. tv. (Ötv.) 8. § (1) bekezdése szerinti településfejlesztéshez és településrendezéshez, valamint az épített és természeti környezet védelméhez (mint helyi közügyekhez) kapcsolódott.

Az Ötv. 8. § (2) bekezdése alapján ugyanakkor a települési önkormányzatok maguk határozhatták meg – a lakosság igényei alapján, anyagi lehetőségeiktől függően –, hogy mely feladatokat, milyen mértékben és módon látnak el. Ebből adódóan egészen a közelmúltig – a megyei, megyei jogú városi és a fővárosi, fővárosi kerületi főépítészi munkakörök jellemző betöltöttsége mellett –, a közép- és kisvárosi körben (a nagyközségekről és községekről nem is szólva) már jóval szórványosabb volt a főépítészi feladatellátás, és gyakran – a közszolgálatban atipikusnak mondható – megbízási jogviszony volt a jellemző. Sokszor csak a településrendezési tervkészítés időszakában volt a kisebb településeknek főépítésze; jellemzően ők is „távolról”, a (fő)városi tervezőirodájuk leterheltségének függvényében, változó intenzitással látták el e feladatukat (tisztelet a kivételnek).

Az építésigazgatástól való hatásköri szétválás mellett megtörtént a terület- és településtervezői szakmagyakorlás, valamint a főépítészi szerepvállalás fokozatos (bár máig sem maradéktalan) eltávolodása is: a főépítészek alapvetően a megrendelői oldalon vesznek részt a terület-, illetve településrendezési tervkészítési folyamatban – ritka az önkormányzat saját tervezői részlegének az irányítása.

A jó főépítész mindazonáltal sokat tehet az építésjogi szempontból szabályos, de a településképet rontó épületek elkerülése érdekében; a településtervek „művezetése” és a helyi építészeti értékvédelem mellett munkájának a legnagyobb részét az ezirányú „lobbi”, kommunikáció teszi ki (tervtanácsi elnökként éppúgy, mint két tervtanács között).

A települési főépítésznek legközvetlenebb ráhatása – belső kommunikációval – éppen az önkormányzat saját beruházásainak építészeti színvonalára lehet. Ennek során kezdeményezhet építészeti terv- vagy ötletpályázatot is. E sorok írója tatabányai főépítészként előbb a Fő-tér és Szt. Borbála-tér építészeti és közterületrendezési ötletpályázatát bonyolította le, majd a Jászai Mari Színház, Népház rekonstrukciójára és bővítésére vitt végig ötletpályázatot; és részt vett ugyanott a megyei könyvtár bővítésére és a főposta átalakítására vonatkozó megyei önkormányzati, illetve Posta általi tervpályázatok értékelésében.

A főépítész számára fontos erény a türelem; a jelzett példák közül csak a főposta „ráncfelvarrása” valósult meg közvetlenül a tervpályázat lebonyolítása után, a többi esetben csak néhány önkormányzati ciklussal később került sor a kivitelezésre; a tervezett új tatabányai evangélikus templom egyház által lebonyolított tervpályázatát pedig nem követte megvalósulás.

Az a kérdés kezdettől vitatott, hogy a saját tervezésű épületeivel a főépítész mutasson-e „jó példákat” az építtetőknek, vagy ott, ahol főépítész, ettől inkább tartózkodjon. A Méptv. hatályos szabályozása e tekintetben „középutasnak” tekinthető: az ilyen esetekre sajátos rendelkezést ad a településképi véleményezés kapcsán – az állami főépítészhez telepítve –, de kimondottan a helyi építészeti tervezésre ösztönzőnek nem minősíthető a törvényszöveg.

 

Területi főépítészek

A Környezetvédelmi és Területfejlesztési Minisztériumban – melyet ekkor az építészmérnök Keresztes K. Sándor vezetett – korán felismerték, hogy (a megyei önkormányzatoknak a korábbi megyei tanácsokéhoz képest összehasonlíthatatlanul gyengébb pozíciója miatt is) a területi középszinten újra életre kell hívni – az 1960-as években egyszer már eredményesen működött – közvetlen minisztériumi alárendeltségű területi főépítészi hálózatot, ha nem akarják a gyeplőt a lovak között hagyni. Előbb az Ét. végrehajtási rendeletébe [30/1964. (XII. 2.) Korm. rend.] foglalták, hogy a környezetvédelmi és területfejlesztési miniszter (mint a területrendezés irányító, szervező és ellenőrző szerve) e feladatait a területi főépítészek közreműködésével látja el, majd megszületett a 21/1992. (XII. 4.) KTM rendelet a területi főépítészekről.

Az önkormányzati főépítészekkel szemben a területi főépítészek:
a) a regionális fejlesztési és rendezési tervekkel összefüggő területi feladatokat és az ezekkel kapcsolatos térségi koordinációt látták el;
b) részt vettek a település- és területrendezési tervek jóváhagyása előtti egyeztetésben, illetőleg a miniszter által meghatározott körben azokat a minisztérium nevében szakmailag közvetlenül véleményezték;
c) felkérésre az önkormányzatok és a tervezők részére szakmai segítséget nyújtottak a település- és területrendezési tervek elkészítéséhez;
d) a műemléki jelentőségű területen, műemléki környezetben (kivéve a műemlék, a műemlékjellegű és városképi jelentőségű épületeket) az építészeti örökség körébe sorolt és a természetvédelmi területen végzendő építési munka esetén az építészeti értékek védelme érdekében szakmai állásfoglalást adtak az építésügyi hatóságoknak;
e) az Országos Építésügyi Szabályzat egyes előírásai alóli eseti eltérési kérelmeket vagy közvetlenül elbírálhatták (meghatározott esetekben), vagy általános elvi állásfoglalást érintő kérdésekben – az Országos Építésügyi Hivatalnak történő megküldés előtt – e kérelmeket véleményezhették;
f) vezették a – külön jogszabályban meghatározott – területi tervtanácsokat;
g) vezették az irodájukat (8 területi főépítészi iroda működött meghatározott területi illetékességgel: Budapest, Debrecen, Győr, Miskolc, Pécs, Szeged, Veszprém és Zalaegerszeg – később e helyett Keszthely – székhelyekkel).

 

Együttműködés az önkormányzati és a területi főépítészek között

Az Országos Főépítészi Kollégium honlapján mindenki elolvashatja az 1996-os váci, első Országos Főépítészi Konferenciához vezető utat (közte az ún. Főépítészi Statútum-ot, mint az építésügy csaknem teljes spektrumára kitekintő javaslatcsomagot). E konferencia során – melyet a kisváros akkori főépítésze, Philipp Frigyes kezdeményezett és szervezett meg – a Kollégiumnak újra cselekvőképes elnöksége lett, reprezentálva máig az önkormányzati főépítészek valamennyi „nagyságrendjét” (a megyeitől a kistelepülési szintig), bevonva a területi főépítészek és a nyugalmazott főépítészek képviselőit is. Hagyományteremtőnek bizonyult a Konferencia ajánlásainak dokumentálása és a döntéshozók részére történő eljuttatása – ekkor éppen az építésügy törvényi szintű újraszabályozásának időszakában.

A második, 1997. évi debreceni Országos Főépítészi Konferencia ajánlásai közül a 14. pont pedig aktuális a napjainkban is: „Az átgondolt fejlesztési koncepciókra alapozott település- és területrendezési tervek olyan alapvető „jogforrások”, a térbeli koordináció olyan fontos eszközei, hogy azok elkészítését – szükség esetén központi (állami) források bevonásával – mindenütt biztosítani kell”.

Az évenkénti (nyár végére, ősz elejére időzített) konferenciákat azóta is megrendezte a Kollégium, mindig egy-egy települési önkormányzat társszervezésével (a pandémia miatt egyedül 2020-ban on-line formában). 2000-től állandó programpont az „Év Főépítésze”, illetve a „Főépítészi életmű” díjak átadása, mint legutóbb 2024-ben is történt, Berekfürdőn. E sorok írója 2001 és 2007 között volt a Kollégium elnökségének a tagja, több konferencia szervezésében is feladatot vállalva.

A rendszerváltoztatáskori mintegy 100 főépítész a Méptv. hatálybalépéséig – becslések szerint – cca. 300-350 fős körré bővült, nem utolsósorban a konferenciák nyilvánosságának és a Kollégium „lobbijának” köszönhetően. Az új főépítészi nyilvántartás (feny.mek.hu) révén pedig már bárki – szinte naprakészen – nyomon tudja követni e hivatásrend létszámhelyzetét és a Méptv. által megcélzott országos lefedettség elérését (vagy az attól való elmaradást).

 

A területfejlesztésről és a területrendezésről szóló első törvény és annak alkotmánybírósági vizsgálata

Közvetlenül érintette – nemcsak a területi főépítészeket és a megyei önkormányzati főépítészeket illetően – a főépítészi feladatellátást a területfejlesztésről és a területrendezésről szóló 1996. évi XXI. tv. („régi Tftv.”) hatályba lépése. Ebben felhatalmazást kapott a Kormány, hogy rendeletben állapítsa meg – többek között – a minisztériumok és az országos hatáskörű szervek területfejlesztéssel és területrendezéssel kapcsolatos feladatait; a területfejlesztési koncepciók, programok és a területrendezési tervek egyeztetésének és elfogadásának rendjét; a területfejlesztéssel és területrendezéssel kapcsolatos információs rendszert és a kötelező adatközlés szabályait.

A területfejlesztési és területrendezési feladatok ellátásának irányításáért felelős miniszter felhatalmazást kapott, hogy rendeletben állapítsa meg:
a) a területfejlesztési koncepciók, programok és a területrendezési tervek tartalmi követelményeit és a tervek nyilvántartásának szabályait,
b) a területfejlesztési és területrendezési tervezésre jogosultak körét és a szakképesítési feltételeket,
c) a területrendezési tervtanácsok működésének szabályait, valamint
d) a területfelhasználás és tájhasznosítás, a terület- és tájrendezés országos, illetve térségi szabályait (ezt a pontot a 3/1997. (I. 22.) AB határozat néhány hónapon belül, a nem megfelelő szabályozási szintet megcélzó felhatalmazásra tekintettel, megsemmisítette).

Ugyanez a 3/1997. (I. 22.) AB határozat azonban több nagyon fontos iránymutatást is tett a főépítészi munkát is meghatározóan a település- és a területrendezési tervek hierarchiáját illetően:
a) rendelkező részében megállapította, hogy a megyei területrendezési terv egyeztetésében érintett valamennyi települési önkormányzat – és a területfejlesztési koncepciók és programok, valamint a területrendezési tervek egyeztetésének és elfogadásának rendjéről szóló 184/1996. (XII. 11.) Korm. rendelettel az egyeztetésben való részvételre feljogosított egyéb szerv vagy szervezet – véleményének kikérése és figyelembevétele, azaz a döntéshozatalnál való mérlegelése az Alkotmány 44/A. §-ából eredő olyan alkotmányos követelmény, melynek elmulasztása alapul szolgál a területrendezési tervet megállapító rendelet megsemmisítésére;
b) indokolásában kifejtette a következőket:
ba) a terület- és településrendezési terveknek épp az az egyik célja, hogy rendszerbe foglalják a különböző törvények alapján egymástól függetlenül elrendelt (pl. építésügyi, természetvédelmi, műemlékvédelmi, stb.) korlátozásokat, és a szükséghez képest megteremtse közöttük az összhangot;
bb) a megyei területrendezési terv – rendeltetésénél fogva – nem pusztán a települési önkormányzatok által elfogadott rendezési tervek mechanikus összegzése, s nem is válhat azzá. Ennek az oka, hogy
– a természetföldrajzi adottságok (pl. a folyók, tavak, hegyek) nem igazodnak a közigazgatási határokhoz,
– hasonló a helyzet a nyomvonalas létesítményekkel (utakkal, vasutakkal stb.), valamint a természetvédelmi területekkel és más, közérdekből jogi védelem alá helyezett térségekkel, s végül de nem utolsó sorban
– a megye területén belül el kell helyezni olyan létesítményeket (pl. szennyvíztisztító telepeket, hulladéklerakó helyeket, esetleg veszélyeshulladék-ártalmatlanító műveket), amelyek nélkülözhetetlenek ugyan a települések számára, de egyetlen települési önkormányzat sem mutat készséget e létesítmények fogadására;
bc) a terület- és településrendezési tervek olyan összehangolt rendszert alkotnak, amelyen belül az országos és a kiemelt térségekre vonatkozó területrendezési tervek elsőbbséget élveznek a megyei területrendezési tervekhez képest, míg a településrendezési terveknek mindhárom korábban említett tervfajtához igazodniuk kell;
bd) a települési önkormányzatnak a településrendezési terv elfogadásánál szűkebb a szabályozási autonómiája, mint abban az esetben lenne, ha nem kellene igazodnia a három – nagyobb területi egységre vonatkozó – területrendezési terv kötelező előírásaihoz.
 

A területrendezés törvényi szabályozásából és ezen alkotmánybírósági döntésből következően az önkormányzati főépítészek fentiekben írt hármas (terület- vagy településrendezési, építészeti értékvédelmi, településkép-védelmi) feladata kiegészült a negyedikkel: az önkormányzat érdekeinek képviselete – és lehetőség szerinti érvényesítése – a „felsőbb szintű” területrendezési tervek készítése során.

Röviddel ez után – senki által nem kívánt fejleményként – az ötödik feladat is jelentkezett: a természeti, illetve ipari katasztrófák utáni helyreállításokat helyi (térségi, illetve települési) szinten koordináló „operatív főépítészi” szerep; a 2001-es felső-tiszai árvíz utáni beregi újjáépítések, illetve 2010 után a kolontári, devecseri lakóház-pótlások levezénylése. (E két főépítészi „szerep” sajátos módon össze is függ: ideális esetben a szakmailag megfelelő területrendezési terveken alapuló településtervek a természeti és ipari katasztrófák megelőzésére, minimálisan az élet- és vagyonvesztés mértékének a csökkentésére is hivatottak; természetesen nem azt állítjuk, hogy a fent írt haváriahelyzetek teljes mértékben elkerülhetőek lett volna a gondosabb előretervezéssel.)