Építési § jog - pontosan, egyszerűen, közérthetően

A helyi építési szabályzat követelményei alól nem lehet egyedi felmentést adni

A Kúria Önkormányzati Tanácsa Mosonmagyaróvár Helyi Építési Szabályzatának vizsgálata során kimondta, hogy helyi építési szabályzatban nem adható az önkormányzati képviselő-testületnek olyan felhatalmazás, amely a normatív szabályok alól egyedi döntésekkel előre nem meghatározott eltéréseket engedélyezhet. Az önkormányzat a helyi építési előírások megállapításáról kizárólag az Építési törvényben szabályozott eljárási rendben elfogadott helyi építési szabályzatban rendelkezhet.

Magyar Közlöny: 2017. évi 33. szám
Érintett jogszabály: Mosonmagyaróvár Helyi Építési Szabályzatáról szóló 20/2014. (IX. 12.) önkormányzati rendelet
Kúria Önkormányzati Tanácsának határozata: Köf.5043/2016/6. számú határozat

1.
Az eset rövid leírása

Mosonmagyaróvár Város Önkormányzat Képviselő-testülete módosította a Helyi Építési Szabályzatáról szóló 20/2014. (IX. 12.) önkormányzati rendeletet (a továbbiakban: Ör.), és az alábbi 4/A. §-szal egészítette ki:

„A helyi építési szabályzat előírásaitól való egyedi eltérést – a kialakult adottságokra, a kedvezőbb településképi megjelenést eredményező telekalakítási és beépítési megoldásokra tekintettel – városi főépítész szakmai javaslata alapján a Képviselő-testület engedélyezhet. Az eltérés nem korlátozhatja a szomszédos telkek építési jogait.”

A Győr-Moson-Sopron Megyei Kormányhivatal törvényességi felhívással élt, mivel a beiktatott rendelkezést törvénysértőnek tartotta. A Képviselő-testület nem értett egyet a Kormányhivatallal, és a felhívás ellenére a módosítást hatályában fenntartotta.

Ezen előzményeket követően a Kormányhivatal a Kúriához fordult.

2.
Az indítványozó állásfoglalása

A Kormányhivatal kifejtette, hogy az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (Étv.) 8. § (2) bekezdése, valamint a településfejlesztési koncepcióról, az integrált településfejlesztési stratégiáról és a településrendezési eszközökről, valamint egyes településrendezési sajátos jogintézményekről szóló 314/2012. (XI. 8.) Korm. rendelet 28. § (4) bekezdése szerint településrendezési eszköz vagy azok módosítása véleményezési eljárás lefolytatása nélkül nem fogadható el.

A helyi építési szabályzatok elfogadását megelőző véleményezési eljárásnak garanciális jellege van. Az önkormányzat nem rendelkezik szabad döntési lehetőséggel abban a tekintetben, hogy a helyi építési előírások megállapításáról az Étv.-ben szabályozott eljárási rendben elfogadott helyi építési szabályzatban, vagy ezen eljárási kötöttségek nélkül elfogadott önkormányzati rendeletben – esetlegesen nem normatív jogi aktusban, egyedi engedélyben – rendelkezik-e. A helyi építési előírásokat a Képviselő-testületnek az Étv.-ben és a Korm. rendeletben szabályozott eljárási rendben elfogadott helyi építési szabályzatban kell megállapítani.

A Kormányhivatal utalt rá, hogy bár a 314/2012. (XI. 8.) Korm. rendelet 12. §-a alapján a helyi építési szabályzat lehetőséget adhat rendelkezéseitől való eltérésre, azonban ez kizárólag a normaszövegben jelenhet meg, hiszen a véleményezési eljárás jogszabályi kötelezettsége csak így érvényesülhet. Az Ör. 4/A. §-a egyedi, diszkrecionális döntéssel – a jogalkotási eljárással szemben támasztott garanciális szabályok érvényesülésének a kizárásával – eltérés engedélyezését teszi lehetővé. Az Ör. 4/A. §-a alapján kiszámíthatatlan döntések születhetnek, egyedi szempontok és érdekek értékelésére és érvényesítésére adhat lehetőséget anélkül, hogy azt érdemi jogvita tárgyává lehetne tenni. Az így meghozott döntések leronthatják az Ör. rendelkezéseit, véleményezési eljárás nélkül térhetnek el a helyi építési szabályzatban meghatározott általános rendtől.

A fentiek miatt a Kormányhivatal az Ör. 4/A. § törvényességi vizsgálatát és megsemmisítését kezdeményezte, mert álláspontja szerit az Étv. – a Korm. rendelet szabályait is figyelembe véve – ilyen tartalmú szabály megalkotására az Önkormányzatnak rendeletalkotásra felhatalmazást nem ad.

3.
Az Önkormányzat állásfoglalása

Az Önkormányzat kifogásolta, hogy a Kormányhivatal az Ör.-t módosító döntéseket illetően többször is törvényességi felhívást bocsátott ki, amelyek azonban az Ör. 4/A. §-át nem érintették. Véleménye szerint az összes kifogásnak már a rendelet első vizsgálatakor ki kell derülnie, ellenkező esetben jogbizonytalanság keletkezik.

Az Önkormányzat kifejtette, hogy a vitatott szabály megalkotását a Korm. rendelet 12. §-a teszi lehetővé. Az OTÉK előírásaitól való eltérés az OTÉK 11. § (2) bekezdésén nyugszik, a Kormányhivatal jogértelmezése téves. Mivel az Ör. 4/A. §-a alapján meghozott döntés az Ör.-t – azaz a helyi építési szabályzatot – nem változtatja meg, ezért nem is szükséges véleményeztetési eljárás lefolytatása. A vitatott rendelkezésbe foglalt egyedi eltérésre – az Önkormányzat szerint – szükség van, hiszen nem látható előre minden olyan probléma, amelynek megoldása érdekében a helyi építési szabályzat szabályaitól eltérő egyedi megoldást kell alkalmazni.

A fentiekre tekintettel az Önkormányzat kérte a Kormányhivatal indítványának elutasítását.

4.
A Kúria Önkormányzati Tanácsának döntése

A Kúria szerint a kormányhivatal törvényességi felügyeletére vonatkozó jogszabályi rendelkezésekből nem következik az a kötelezettség, hogy az adott rendelet megalkotását követően valamennyi törvényességi problémát egyszerre kell a kormányhivatalnak az érintett önkormányzat elé tárnia. Természetesen a törvényesség helyreállításához fűződő jogbiztonsági érdekből következhet, hogy az első törvényességi felhívás lehetőleg térjen ki minden lényeges kérdésre az adott önkormányzati rendeletet illetően, de ilyen kötelezettség a hatályos szabályok szerint nem áll fenn.

A Kúria először utalt a 314/2012. (XI. 8.) Korm. rendelet 12. §-ára, mint felhatalmazó rendelkezésre. E szerint: „[a] helyi építési szabályzat – a kialakult állapotra, domborzati adottságokra tekintettel, a kedvezőbb településképi illeszkedés érdekében – lehetőséget adhat a szabályaitól való eltérésre. Ebben az esetben meg kell határozni az eltérés mértékét és alkalmazásának feltételeit, amely nem korlátozhatja a szomszédos telek építési jogát.”

A Kúria megítélése szerint ez a rendelkezés nem adott felhatalmazást az Önkormányzatnak olyan tartalmú szabály megalkotására, amely a képviselő-testület esetenként meghozott egyedi döntései által teszi lehetővé az eltérést a helyi építési szabályzattól. A 314/2012. (XI. 8.) Korm. rendelet 12. §-a a helyi építési szabályzat normatív tartalmáról szól, arról, hogy magában a normában, az önkormányzati rendeletben lehet olyan, mindenki számára előre látható és kiszámítható szabályokat alkotni, amely rendelkezések eltérnek a helyi építési szabályzattól. A Korm. rendelet ennek garanciáját abban látja, hogy a normatív szabályozásnak ilyenkor tartalmaznia kell az eltérés mértékét és alkalmazásának feltételeit is. Az Ör. 4/A. §-ának alkalmazása ezen garanciákat teljes egészében nélkülözi.

A Kúria szerint nem fogadható el az az érv sem, hogy ugyanúgy a képviselő-testület dönt ezekben az egyedi eltérésekben, mint amelyik a helyi építési szabályzatot megalkotja. Önmagában az, hogy a jogalkotásra felhatalmazott szervezet ugyanaz, mint aki az egyedi döntéseket hozza (az egyedi eltérést engedélyezi), nem releváns abban az összefüggésben, hogy a szabályozásnak előre láthatónak, kiszámíthatónak kell lenni a norma címzettjei számára. Magának az eltérésnek is előre láthatónak kell lenni, erről szól a 314/2012. (XI. 8.) Korm. rendelet 12. §-a.

A településrendezési eszközök elfogadását megelőző véleményezési eljárás garanciális jellegére a Kúria már több döntésében rámutatott. A Kúria legutóbb a Köf.5027/2015/3. számú határozatában nyomatékosította, hogy törvénysértő az a helyi építési szabályzat, amelynek elfogadását megelőzően a központi jogszabályokban előírt véleményeztetési eljárás lefolytatása elmaradt, vagy nem a jogszabályokban meghatározott rendben történt.

Az Önkormányzat hivatkozott még az OTÉK 111. § (2) bekezdésre. Az OTÉK e szabálya az OTÉK II–III. fejezetben meghatározott követelményeknél megengedőbb követelmények szabályozásának feltételeiről szól. Az OTÉK 111. § (2) bekezdése a normatív szabályozás részére teszi lehetővé a megengedőbb előírást, amikor úgy fogalmaz, hogy „településrendezési eszköz akkor állapíthat meg…”. Az önkormányzati képviselő-testület egyedi felmentést adó döntése nem településrendezési eszköz. Így az Ör. 4/A. §-a megalkotására az OTÉK sem adott felhatalmazást az érintett önkormányzatnak.

5.
A döntés során felmerült elvi kérdések

A Kúria megítélése szerint a vizsgált normaszöveg, és az indítványban felvetettek a jogállam lényegéhez tartozó alapvető kérdéseket is érintenek. A modern jogállamokban a közhatalom legfontosabb jogosítványa a jogalkotás. A jogalkotó hatalom kereteit az alkotmányok jelölik ki, benne a normahierarchiából eredő követelményekkel. A jogalkotás normatív szabályokat közvetít valamennyi címzett számára (egyaránt, ugyanolyan feltételeket). A helyi közösség életére vonatkozó fontos dokumentum a helyi építési szabályzat, amelynek normatív előírásaiból az érintettek előre megismerhetik építési jogaikat, kötelezettségeiket. Amennyiben az önkormányzati jogalkotó olyan szabályokat alkot, amelyek között a rendelkezéseitől való eltérésre egyedi döntés útján van lehetőség, úgy egyszerűen megtörik a szabályozás normativitása, megtörik az a rend, amely a jogalkotás (a „törvények uralma”) lényegét adja már évszázadok óta. A közhatalom-gyakorlás ilyen formájára nincs alkotmányos felhatalmazása egyik jogalkotó szervnek sem.

A fentiek alapján a Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapította, hogy az Ör. 4/A. §-a törvénysértő, ütközik a 2010. évi CXXX. törvény (Jat.), az Étv. és 314/2012. (XI. 8.) Korm. rendelet rendelkezéseivel, ezért azt megsemmisítette.

A Kúria döntésének elvi tartalma: Törvénysértő az a helyi építési szabályzat, amelynek elfogadását megelőzően a központi jogszabályokban előírt véleményeztetési eljárás lefolytatása elmaradt, vagy nem a jogszabályokban meghatározott rendben történt.