Építési § jog - pontosan, egyszerűen, közérthetően

11. A fellebbezés

A jogorvoslathoz való jog a közigazgatási eljárásban is megilleti az ügyfelet, ezért az ügyfél (és az eljárás egyéb résztvevője) fellebbezhet a hatóság elsőfokú döntésével szemben, ha azt sérelmesnek tartja. Már előzetesen ki kell hangsúlyozni, hogy a fellebbezés nincs meghatározott jogcímhez kötve, fellebbezni bármely okból lehet, amelyre tekintettel az érintett a döntést sérelmesnek tartja. A jogorvoslati eljárások között csupán abban a tekintetben teszünk különbséget, hogy egyes jogorvoslati eljárások a jogosult kérelmére indulnak másokat pedig az illetékes hatóság saját hatáskörében – a fellebbező aktív közreműködésének mellőzésével – hivatalból intéz el. Ebben a cikkünkben a jogosult kérelmére indítható jogorvoslati eljárásokat mutatjuk be

Fellebbezési eljárás

Ki nyújthatja be a fellebbezést?

Az ügyfél, vagy akire a döntés rendelkezést tartalmaz, az elsőfokú döntés ellen akkor fellebbezhet, ha azt törvény kifejezetten megengedi [2016. évi CL. tv. 116. § (1) bek.].

Fontos kiemelni, hogy az Ákr. már külön nem nevesíti azon személyek körét, akire nézve egy közigazgatási hatósági döntés rendelkezést tartalmazhat. Ilyen személyek lehetnek például az ügyfélen kívül az eljárás egyéb résztvevői. Az eljárás egyéb résztvevői: a tanú, a hatósági tanú, a szakértő, a tolmács, a szemletárgy birtokosa és az ügyfél képviselője [2016. évi CL. tv. 5. § (2) bek. b) pont.].
Az elsőfokú döntést hozó hatóság érdemi vizsgálat nélkül visszautasítja a fellebbezésre nem jogosulttól származó fellebbezést [2016. évi CL. tv. 116. § (1) bek. a) pont. és a 46. § (1) bek. a) pont.].

Milyen hatósági döntéssel szemben nyújtható be fellebbezés?

A hatóság határozata ellen fellebbezésnek van helye. A hatóság végzése ellen fellebbezésnek csak akkor van helye, ha azt törvény lehetővé teszi. Egyéb esetben a végzés elleni jogorvoslati jog a határozat, ennek hiányában az eljárást megszüntető végzés ellen igénybe vehető jogorvoslat keretében gyakorolható [2016. évi CL. tv. 112. § (1) bek.].

Határozat esetében fellebbezésnek akkor van helye

a) – a képviselő testület kivételével – helyi önkormányzat szerve, vagy
b) rendvédelmi szerv helyi szerve hozta [2016. évi CL. tv. 112. § (2) bek.].

Abban az ügyben, amelyben a határozat fellebbezéssel támadható, az önálló jogorvoslattal támadható végzés ellen is fellebbezésnek van helye [2016. évi CL. tv. 112. § (3) bek.].

Nincs helye fellebbezésnek

a) ha az elsőfokú döntést – a központi hivatal kivételével – központi államigazgatási szerv vezetője hozta,
b) ha a képviselő-testület önkormányzati hatósági ügyben hozott döntést,
c) a másodfokú hatóság által hozott önálló jogorvoslattal támadható végzés esetén,
d) ha nincs kijelölt másodfokú hatóság,
e) nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségűvé nyilvánított ügyben, kivéve, ha kormányrendelet a fellebbezést nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségűvé nyilvánított ügyben is lehetővé teszi,
f) ha a hatósági szerződés alapján végrehajtást rendeltek el [2016. évi CL. tv. 112. § (4) bek.].

Továbbá nincs helye fellebbezésnek, ha törvény a fellebbezést kizárja [2016. évi CL. tv. 112. § (5) bek.].

A fellebbezés tiltása nem jelenti azt, hogy az ügyfelek jogorvoslati lehetőség nélkül maradnak. Ha nincs helye fellebbezésnek – az önálló jogorvoslattal nem támadható végzések kivételével – a hatósági döntéssel szemben az ügyfél közigazgatási pert indíthat [2016. évi CL. tv. 114. § (1) bek.].

Milyen határidővel nyújtható be a fellebbezés?

A fellebbezést a döntés közlésétől számított tizenöt napon belül lehet előterjeszteni.
A fellebbezésre jogosult a fellebbezési határidőn belül a fellebbezési jogáról lemondhat. A fellebbezési jogról történő lemondás nem vonható vissza, arra egyebekben a kérelemre vonatkozó szabályok az irányadóak [2016. évi CL. tv. 118. § (3); (4) bek.].

A fellebbezési határidő nem jogvesztő határidő, ha a fellebbezésre jogosult önhibáján kívül mulasztotta el a fellebbezési határidőt, akkor igazolási kérelemmel élhet, amelyet a jogorvoslati kérelmet elbíráló szerv bírál el [2016. évi CL. tv. 53-54. §].

A határidőn kívül előterjesztett fellebbezés esetén a döntés véglegessé válik [2016. évi CL. tv. 82. § (2) bek. a) pont.].

Hová kell benyújtani?

A fellebbezést annál a hatóságnál kell előterjeszteni, amely a megtámadott döntést hozta [2016. évi CL. tv. 118. § (3) bek.].

Mit kell tartalmaznia a jogorvoslati kérelemnek?

Fellebbezni csak a megtámadott döntésre vonatkozóan, tartalmilag azzal közvetlenül összefüggő okból, illetve csak a döntésből közvetlenül adódó jog- vagy érdeksérelemre hivatkozva lehet [2016. évi CL. tv. 118. § (1) bek.].

A fellebbezést indokolni kell. A fellebbezésben csak olyan új tényre lehet hivatkozni, amelyről az elsőfokú eljárásban az ügyfélnek nem volt tudomása, vagy arra önhibáján kívül eső ok miatt nem hivatkozott [2016. évi CL. tv. 118. § (2) bek.].

A fellebbezés költségei

Az első fokú közigazgatási határozat elleni fellebbezés illetéke – ha az Illetéktörvény (1990. évi XCIII. tv.) másként nem rendelkezik, és a fellebbezés tárgyának értéke pénzben megállapítható – a fellebbezéssel érintett vagy vitatott összeg minden megkezdett 10 000 forintja után 400 forint, de legalább 5000 forint, legfeljebb 500 000 forint. Ha a fellebbezés tárgyának értéke pénzben nem állapítható meg, a fellebbezés illetéke 5000 forint.

A gazdálkodó szervezet – ide nem értve az egyéni vállalkozót – által az adóhatóságnál, illetve a vámhatóságnál kezdeményezett fizetési könnyítésre, adómérséklésre irányuló fellebbezés illetéke a fellebbezéssel érintett vagy vitatott összeg minden megkezdett 10 000 forintja után 400 forint, de legalább 15 000 forint, legfeljebb 500 000 forint, ha a fellebbezés tárgyának értéke pénzben nem állapítható meg, a fellebbezés illetéke 15 000 forint [1990. évi XCIII. tv. 29. § (2) bek.].

Végzés elleni fellebbezésért – ha az Illetéktörvény másként nem rendelkezik – 3000 forint illetéket kell fizetni. Ha a végzés csak a határozat vagy az eljárást megszüntető végzés elleni fellebbezéssel együtt támadható meg, és az ügyfél a végzés felülvizsgálatát is kéri, akkor csak a határozat elleni fellebbezés illetékét kell megfizetni [1990. évi XCIII. tv. 29. § (4) bek.].

A fellebbezés végrehajtásra gyakorolt hatása

A fellebbezéssel megtámadott döntésben foglalt jogok nem gyakorolhatók és a fellebbezésnek a döntés végrehajtására halasztó hatálya van, kivéve
- ha a hatóság nyilvánította a döntést a fellebbezés halasztó hatályának kizárásával végrehajthatónak,
- A biztosítási intézkedésről szóló, az ideiglenes biztosítási intézkedésről szóló, valamint az iratbetekintési jog korlátozása iránti kérelemnek helyt adó végzés elleni fellebbezés [2016. évi CL. tv. 117. § (1); (2) bek.].

A döntés akkor nyilvánítható fellebbezésre tekintet nélkül végrehajthatónak, ha
a) életveszéllyel, súlyos kárral vagy a személyiségi jogok jelentős sérelmével fenyegető, illetve védelmi helyzet elrendelésének alapjául szolgáló ok következtében kialakuló helyzet megelőzése, elhárítása vagy káros következményeinek enyhítése miatt szükséges,
b) nemzetbiztonsági, honvédelmi, védelmi és biztonsági vagy közbiztonsági érdekből, illetve a közérdek védelme miatt szükséges,
c) a döntés valakinek a tartásáról vagy gondozásáról rendelkezik, vagy
d) a hatósági nyilvántartásba történő haladéktalan bejegyzést törvény írja elő [2016. évi CL. tv. 84. §.].

Példa az azonnal végrehajtható határozatra az építésfelügyeleti hatóság által a szabálytalan állapot megszüntetését előíró határozat. Ha az építésfelügyeleti hatóság az építési tevékenység végzését megtiltotta – az ellenőrzés napjától számított nyolc napon belül, a helyszínen felvett jegyzőkönyv megállapításai alapján –, fellebbezésre tekintet nélkül végrehajtható határozattal rendeli el a szabálytalan állapot megszüntetését [312/2012. (XI. 8.) Korm. rend. 65. § (3) bek.].

Elbírálásra jogosult hatóság

Ha törvény vagy kormányrendelet másként nem rendelkezik, a hatóság döntése ellen irányuló fellebbezést a döntést hozó hatóság döntésének megsemmisítésére, szükség szerint új eljárás lefolytatására való utasítására jogosult irányító, felügyelő vagy szakmai irányító személy vagy szerv bírálja el. Ez csupán az eljárás célszerűségét szolgálja, hiszen az elsőfokú hatóság rendelkezésére áll az ügy összes irata és az összes szükséges információ az üggyel kapcsolatban.

Az első fokú hatósági döntési lehetőségei

A fellebbezéssel kapcsolatban az első fokú hatóságnak három lehetősége van:
a) A fellebbezési kérelmet visszautasíthatja,
b) Döntését módosíthatja, illetve visszavonhatja,
c) Felterjeszti a fellebbezést elbírálására jogosult hatósághoz.

a) Fellebbezési kérelem visszautasítása

Az Ákr. már külön nem nevesíti a fellebbezési kérelem visszautasításának szabályait, azt a kérelem visszautasításnak általános szabályaira bízza. Ennek értelmében a hatóság a kérelmet visszautasítja ha

a) az eljárás megindításának jogszabályban meghatározott feltétele hiányzik, és e törvény ahhoz más jogkövetkezményt nem fűz, vagy
b) az ugyanazon jog érvényesítésére irányuló kérelmet a bíróság vagy a hatóság érdemben már elbírálta, és a kérelem tartalma, valamint az irányadó jogi szabályozás nem változott [2016. évi CL. tv. 46. § (1) bek.].

Ezen általános szabályok alapján az elsőfokon eljáró hatóság visszautasítja:

- az elkésett fellebbezést (ha igazolási kérelmet nem terjesztett elő),
- a fellebbezésre nem jogosulttól származó fellebbezést,
- az önálló fellebbezéssel meg nem támadható végzés ellen irányuló fellebbezést,
- az indokolási vagy tartalmi előírások megsértésével benyújtott fellebbezést 
- ha az ügyfél a fellebbezési eljárásért fizetendő illeték- vagy díjfizetési kötelezettségének az elsőfokú hatóság erre irányuló felhívása ellenére az erre tűzött határidő alatt nem tesz eleget, és költségmentességben sem részesül.

Ha a fenti feltételek bármelyike fennáll, az elsőfokú hatóság kötelessége a fellebbezés visszautasítására.

b) Döntés saját hatáskörben

Ha az ügyfél fellebbezési kérelme alapján a hatóság megállapítja, hogy döntése jogszabályt sért, a döntését módosítja vagy visszavonja (a fellebbezésben foglaltaknak megfelelően a hatóság a döntést kijavíthatja, azonban ez már nem minősül jogorvoslatnak). A hatóság a fellebbezés esetén a nem jogszabálysértő döntést akkor is visszavonhatja, illetve a fellebbezésben foglaltaknak megfelelően módosíthatja, ha a kérelemben foglaltakkal egyetért, feltéve, hogy az ügyben nincs ellenérdekű ügyfél [2016. évi CL. tv. 46. § (1); (2) bek.].

Ha a hatóság megállapítja, hogy a másodfokú hatóság, a felügyeleti szerv vagy a közigazgatási bíróság által el nem bírált döntése jogszabályt sért, a döntését annak közlésétől – a közigazgatási szabályszegések szankcióiról szóló 2017. évi CXXV. törvény 5/A. §-ába ütköző esetben a büntetőügyben hozott határozat közlésétől – számított egy éven belül, legfeljebb egy ízben módosítja vagy visszavonja. A módosítás vagy visszavonás keresettel támadott döntés esetében a védirat továbbítását követően kizárólag a 115. § (6) bekezdése szerint lehetséges. [2016. évi CL. tv. 120. § (1) bek.].

Törvény vagy kormányrendelet eltérő rendelkezése hiányában a döntést a hatósági igazolványba és bizonyítványba felvett téves bejegyzés kivételével nem lehet módosítani vagy visszavonni, ha az jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogot sértene. [2016. évi CL. tv. 120. § (2) bek.].

c) Felterjesztés a fellebbezés elbírálására jogosult hatósághoz

Ha saját hatáskörben nem változik a döntés, a fellebbezést a fellebbezési határidő letelte után terjeszti fel a fellebbezés elbírálására jogosult hatósághoz [2016. évi CL. tv. 119. § (3) bek.].

Az Ákr. nem határozza meg a felterjesztés határidejét azonban az Ákr. általános szabályai megerősítik, hogy a Ket.-ben meghatározott 8 napos határidőt tartani érdemes az eljárás koncentráltsága érdekében [2016. évi CL. tv. 50. § (6) bek.].

Az Ákr. továbbá nem határozza meg a másodfokon eljárni jogosult hatóságot, azt mindig ágazati jogszabály határozza meg.
 

Másodfokú hatóság döntése

Ha a fellebbezésnek megfelelően a hatósági döntést saját hatáskörben nem módosítják vagy nem vonják vissza, a fellebbezésről az annak elbírálására jogosult hatóság dönt.

A másodfokú döntést hozó hatóság a sérelmezett döntést, valamint az azt megelőző eljárást megvizsgálja; ennek során nincs kötve a fellebbezésben foglaltakhoz [2016. évi CL. tv. 119. § (4) bek.].

A másodfokú döntést hozó hatóság

- Az elsőfokú hatóság döntését helybenhagyja
-Az elsőfokú hatóság döntését a fellebbezésben hivatkozott érdeksérelem miatt, vagy jogszabálysértés esetén megváltoztatja,
-Az elsőfokú hatóság döntését a fellebbezésben hivatkozott érdeksérelem miatt, vagy jogszabálysértés esetén megsemmisíti,
- A másodfokú hatóság tisztázza a tényállást és meghozza a döntést, ha a döntés meghozatalához nincs elég adat, vagy ha egyébként szükséges.
- A másodfokú hatóság a fellebbezési eljárást megszünteti, ha valamennyi fellebbező visszavonta a fellebbezését [2016. évi CL. tv. 119. § (4); (7) bek.].
 

Fontos kiemelni, hogy fellebbezés esetén kiegészítő bizonyítást minden esetben a fellebbezés elbírálására jogosult, másodfokú hatóságnak kell lefolytatni: új eljárásra utasításnak nincs helye.
 

Közigazgatási per

A közigazgatási per szabályait az Ákr. csak nagyvonalúan szabályozza, hiszen annak részletszabályait a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) tartalmazza. A szabályok sokasága miatt jelen cikkünkben mi is az Ákr. felől fogjuk megközelíteni a közigazgatási per meghatározását.

Az Ákr. alapvetően csupán a közigazgatási per megindításának szabályait tartalmazza. Ezek szerint közigazgatási pert az ügyfél – az önálló jogorvoslattal nem támadható végzések kivételével – a véglegessé vált döntés ellen közigazgatási pert indíthat. Fellebbezéssel támadható döntés esetén közigazgatási per akkor indítható, ha az arra jogosultak valamelyike fellebbezett és a fellebbezést elbírálták [2016. évi CL. tv. 114. § (1) bek.].

Az Ákr. itt szabályozza az ügyész által kezdeményezhető per megindításának feltételeit is. Ha a jogsértés megszüntetésére felszólító ügyészi felhívásban megállapított határidő eredménytelenül eltelt, az ügyész közigazgatási pert indíthat a hatóság véglegessé vált döntése ellen, vagy a hatóság eljárási kötelezettségének elmulasztása esetén a hatóság eljárásra kötelezése iránt [2016. évi CL. tv. 114. § (2) bek.].

A keresetlevelet előzetesen az elsőfokon eljáró hatóságnak kell megküldeni. Ez alapján a hatóság a keresetlevél alapján korrigálhatja magát még a keresetlevél bírósára történő benyújtása előtt. Egyrészről, ha a közigazgatási hatóság megállapítja a keresetlevél alapján, hogy döntése jogszabálysértő, akkor döntését módosítja vagy visszavonja. Másrészről, ha a közigazgatási hatóság a keresetlevélben foglaltakkal egyetértés az ügyben nincs ellenérdekű ügyfél, a közigazgatási hatóság a nem jogszabálysértő döntést is visszavonhatja, illetve a keresetlevélben foglaltaknak megfelelően módosíthatja. Harmadrészről, ha a szakhatóság a keresetlevél alapján módosítja állásfoglalását, a közigazgatási hatóság döntését ennek megfelelően módosítja vagy visszavonja [2016. évi CL. tv. 115. §.]. Az ilyen jellegű korrekcióra a hatóságnak csupán egy ízben van lehetősége, továbbá az ügyfél számára a hatóság új döntésével kapcsolatban is van lehetősége közia7zgatási pert indítani.
 

Léteznek olyan jogorvoslati eljárások, amelyek az ügyfél aktív részvételének teljes mellőzésével járnak. Ezek jellemzően a hatóság belső eljárásait jelentik a hatóságok közötti hierarchia struktúrája alapján. Ezen intézmények az ügyfelek számára további garanciákat jelentenek a jogszabályszerű döntések meghozatalára.

A döntés saját hatáskörében történő módosítása, visszavonása

Ha a hatóság megállapítja, hogy a másodfokú hatóság, a felügyeleti szerv vagy a közigazgatási bíróság által el nem bírált döntése jogszabályt sért, a döntését annak közlésétől – a közigazgatási szabályszegések szankcióiról szóló 2017. évi CXXV. törvény 5/A. §-ába ütköző esetben a büntetőügyben hozott határozat közlésétől – számított egy éven belül, legfeljebb egy ízben módosítja vagy visszavonja. A módosítás vagy visszavonás keresettel támadott döntés esetében a védirat továbbítását követően kizárólag a 115. § (6) bekezdése szerint lehetséges [2016. évi CL. tv. 120. § (1) bek.].

Ezen jogorvoslati eljárásról már a korábbi cikkeinkben is említést tettünk, pontosan azért, mert a hatóságnak többszöri lehetősége is adódik a döntésének módosítására vagy visszavonására. Az ebben a szakaszban szabályozott esetben azonban kiemelendő, hogy csak konkrét jogszabálysértés észlelése esetén van erre lehetőség. Ezen korrekció nem függ sem a döntés típusától sem pedig attól, hogy melyik hatóság hozta meg a döntést. Fontos kiemelni továbbá azt is, hogy észlelt jogszabálysértés esetén a hatóságnak köteles a döntését módosítani, illetve visszavonni a jogszabálysértő döntését.

A hatóság az eljárás megindításáról fő szabály szerint mérlegelési jogkörében hivatalból dönt. Azonban ezen eljárás megindítását nem csupán önmagában a hatóság saját hatáskörében eljárva kezdeményezheti, hanem más közigazgatási szerv vagy más személy is. Amennyiben a döntésre jogosult hatóság úgy dönt, hogy az eljárás lefolytatását nem tartja szükségesnek, úgy erről a kezdeményezőt tájékoztatja.

A gyakorlatban sűrűn előforduló eset, hogy a kezdeményező az döntésre jogosult hatóság felügyeleti szerve szerez tudomást a hatóság döntésének jogszabálysértő jellegéről. Ilyenkor a felügyeleti szervnek lehetősége van arra, hogy a felügyeleti jogkörén kívül felhívást intézzen a hatósághoz és ezen felhívás alapján a hatóság gondoskodik saját döntésének korrigálásáról.

Az Ákr. formakényszert alkalmaz a tekintetben, hogy határozatot csak határozattal és végzést csak végzéssel lehet módosítani vagy visszavonni. Az Ákr. előírja azt is, hogy ugyanazon személyi körrel szükséges közölni a módosított vagy visszavont végzést, amellyel az első fokú végzést is közölték.

Törvény vagy kormányrendelet eltérő rendelkezése hiányában a döntést a hatósági igazolványba és bizonyítványba felvett téves bejegyzés kivételével nem lehet módosítani vagy visszavonni, ha az jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogot sértene [2016. évi CL. tv. 120. § (2) bek.].

A jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogvédelme alapvetően a szükségtelen károkozástól védi meg az ügyfeleket. Másképpen fogalmazva ellensúlyozza azt, hogy a hivatalbóli jogorvoslás sok esetben nem áll az ügyfelek érdekében. Az alapelvi rendelkezések értelmében a jóhiszeműséget az ügyfél oldalán az eljárásban vélelmezni kell, és a hatóságnak kell bizonyítania a rosszhiszeműséget. A rosszhiszeműség esetei, ha az ügyfélnek a döntés meghozatalakor tudnia kellett, hogy a döntés jogszabálysértő, vagy ha félrevezeti a hatóságot. A jóhiszeműségnek a jogszerzéskor kell fennállnia és konjunktív feltétel a joggyakorlás is. A joggyakorlás már akkor is megvalósul, ha az ügyfél ténylegesen megkezdi, vagy csak rövid ideig gyakorolja a megszerzett jogot. Az ügyfelet a jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogainak védelme jogerős döntés alapján illeti meg (lásd: dr. habil Boros Anita-dr. Darák Péter (szerk.): Az általános közigazgatási rendtartás szabályai. Budapest. Nemzeti Közszolgálati Egyetem, 2019., 231. o. – ide kattintva elérhető).