Építési § jog - pontosan, egyszerűen, közérthetően

Helyi jelentőségű védett természeti emléket érintő építési tevékenység engedélyezésének szempontjai

Egy helyi védett fa mellett végzendő építési tevékenység kapcsán a Kúria rögzítette, hogy „az építkezés nem tiltható meg arra tekintettel, hogy a fa egy élő szervezet és a törzsnövekedése valamikor (évtizedek múlva) majd elérheti a garázs falát”. Egy természetvédelmi egyesület és a fát is kezelő ingatlan tulajdonosa alkotmányjogi panaszukban kérték a jogerős ítélet megsemmisítését arra hivatkozva, hogy az építési tevékenységet egyértelműen a helyi védett természeti emlék tenyészterületén valósulna meg, illetőleg maga az építés nem áll a védettséggel összhangban, és nem szolgálja annak közérdekű célját. Az adott ügy az ún. visszalépés tilalmának egyedi ügyekben történő alkalmazását érintette.

AB határozat: 3223/2017. (IX. 25.) AB határozat
Érintett jogszabály: 1996. évi LIII. törvény; Miskolc Megyei Jogú Város Önkormányzatának 48/2007. (XI. 28.) számú rendelete
 

Az eset rövid leírása

Az ügyben a Zöld Kapcsolat Egyesület mellett az a személy is indítványozó volt, akinek a tulajdonában levő ingatlan előkertjében az 1981 óta helyileg védett természeti értékké nyilvánított mocsárciprus fa található. A mocsárciprus védettségét Miskolc Megyei Jogú Város Önkormányzatának 48/2007. (XI. 28.) számú rendelete tartotta fenn. A mocsárciprus természetvédelmi besorolása: természeti emlék (védett fa). Az érintett mocsári ciprusról képeket itt találhatnak (1) és (2), amelyeket érdemes megnézniük, hogy lássák "kiről" folyt a hosszú éveken keresztül zajló ügy.

1981-ben a szomszédos ingatlanon gépkocsitárolót építettek oly módon, hogy a gépkocsitároló oldalfala a két ingatlan határára került. 2003-ban a szomszédos ingatlan tulajdonosa a gépkocsitároló átalakítása és hátsó irányba történő bővítése iránt terjesztett elő kérelmet, azonban a kérelmet másodfokon elutasították, mert az átalakítás veszélyeztette volna a védett fa életét.

A szomszédos ingatlan tulajdonosa 2004-ben ismételten építési engedély iránti kérelmet és építési tervdokumentációt terjesztett elő, amely rögzítette, hogy maximálisan figyelembe veszik a védett fa közelségét, és a tervezett építészeti és szerkezeti megoldásokkal a jelenleginél lényegesen jobb körülményeket biztosítanak a védett fa természetes környezetének visszaállításához. Az elsőfokú hatóság az építési engedélyt kikötésekkel megadta. A kikötések között szerepelt többek között, hogy a földmunkák csak kézi erővel végezhetőek, és a kivitelezés során fokozottan ügyelni kell arra, hogy a fa ne sérüljön meg.

A határozattal szemben az ingatlan tulajdonosa fellebbezést nyújtott be, amit a másodfokú hatóság elutasított. A bírósági felülvizsgálati eljárásban a bíróság az építési engedélyt hatályában fenntartotta, megállapítva, hogy a megismételt eljárásban a hatóságok a bíróság iránymutatása szerint jártak el.

A bíróság az eljárásban élővilág-védelmi szakértői bizonyítást rendelt el. A szakértő álláspontja szerint a garázs 20 cm-rel történő beljebb helyezése előremutató, de nem elégséges a hosszú távú védelem biztosításához, és legalább 30 cm-rel beljebb javasolta a garázsfal megépítését. A szakértő álláspontja szerint „a tervdokumentáció szerinti kivitelezés nem fogja véglegesen tönkretenni a fát, azonban korlátozni fogja életminőségét, bizonyos tápláló erőforrásoktól meg fogja fosztani, kisebb lesz a tápanyagfelvétele, de egy ekkora méretű fánál nem fogja véglegesen elpusztítani a növényt”. A bíróság az indítványozók kérelmére építész szakértőt is bevont, aki az élővilág-védelmi szakértővel konzultálva arra az álláspontra helyezkedett, hogy létezik olyan műszaki megoldás, amely ha okoz is a fának hátrányt, az nem árt annyira, hogy azt a fa ne tudná kompenzálni. Megítélése szerint a tervezett megoldás koncepciója összességében megfelelő a fa további védelme szempontjából.

A Miskolci Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság végül nem látta indokoltnak a garázsfal 30 cm-re helyezését, tekintettel arra, hogy személyes meghallgatása során az élővilág-védelmi szakértő is hivatkozott arra, hogy nem lehet egyértelműen állást foglalni a fa növekedésének mértékében, így a jelenlegi tervdokumentáció is hosszú, több évtizeden keresztül megfelelő megoldást biztosít a fa számára.

Az ítélettel szemben Zöld Kapcsolat Egyesület, és az ingatlan tulajdonosa felülvizsgálati kérelmet terjesztettek elő, melyhez csatoltak egy élővilág-védelmi magánszakértői véleményt, amely szerint az építkezés veszélyezteti a mocsárciprus létezését, abban helyrehozhatatlan károsodást okozhat. A Kúria a jogerős ítéletet hatályában fenntartotta, és rögzítette, hogy „az építkezés nem tiltható meg arra tekintettel, hogy a fa egy élő szervezet és a törzsnövekedése valamikor (évtizedek múlva) majd elérheti a garázs falát.”

 

Az alkotmányjogi panasz

Az indítványozók az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény szerinti alkotmányjogi panaszt nyújtottak be az Alkotmánybírósághoz, melyben kérték az Alkotmánybíróságot, hogy állapítsa meg a Kúria ítéletének alaptörvény-ellenességét a Miskolci Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság ítéletére kiterjedő hatállyal.

Az indítványozók alkotmányjogi panaszukban azt állították, hogy a bírói döntések ellentétesek az Alaptörvény XX. cikk (1) és (2) bekezdésével, valamint XXI. cikk (1) bekezdésével, mert annak ellenére ítélték az építési tevékenységet jogszerűnek, hogy az egyértelműen a helyi védett természeti emlék tenyészterületén valósul meg, illetőleg maga az építés nem áll a védettséggel összhangban, és nem szolgálja annak közérdekű célját. A bírói döntések sértik továbbá az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdését is, hiszen a helyi védett fa vonatkozásában a kezelési feladatokat tulajdonosként az indítványozó látja el, és a fa a bírói döntések eredményeként súlyos és helyrehozhatatlan károkat fog elszenvedni, annak ellenére, hogy ezen károk bekövetkezésétől pont a természetvédelmi előírásoknak kellene megóvniuk a helyi védett természeti emléket. A helyi védett fa pedig növeli az indítványozó ingatlanának forgalmi értékét is, így ennek elpusztulása esetében értékcsökkenést is el kell szenvednie az indítványozónak.

Az indítványozók arra is hivatkoztak, hogy a bírói döntések azáltal, hogy jogszerűnek ítélték meg az építési tevékenységet, ezzel a helyi jelentőségű védettség abszolút hatályú és ilyen értelemben áttörhetetlen védelmi szintjét rontották le. Az indítványozók álláspontja szerint az alapügynek ugyanis nem csupán az építési engedélyezés jogszerűségének eldöntése volt a tárgya, hanem az is, hogy a helyi védelemnek az önkormányzat által természetvédelmi jogszabályokkal biztosított szintjét lehet-e csökkenteni akként, hogy olyan építési tevékenységet engedélyeznek, amely egyértelműen nem áll összhangban a természetvédelmi védettséggel, különösen nem annak céljaival. Az indítványozók álláspontja szerint az Alaptörvény XX. és XXI. cikkeiből az a kötelezettség is ered, hogy az egyszer már elért védelmi színvonal nem csökkenhet, illetve nem törhető át olyan egyéb, a szakmai követelmények mellett természetvédelmi szempontokat csak mellékesen figyelembe vevő tevékenységek engedélyezésével, amelyek végső soron pont indíttatásuknál fogva nem felelnek meg a természetvédelmi védettség céljának és indokának.

 

Hivatkozott jogszabályok

Az Alaptörvény hivatkozott rendelkezései:
„XIII. cikk (1) Mindenkinek joga van a tulajdonhoz és az örökléshez. A tulajdon társadalmi felelősséggel jár.”
„XX. cikk (1) Mindenkinek joga van a testi és lelki egészséghez.”
„XX. cikk (2) Az (1) bekezdés szerinti jog érvényesülését Magyarország genetikailag módosított élőlényektől mentes mezőgazdasággal, az egészséges élelmiszerekhez és ivóvízhez való hozzáférés biztosításával, a munkavédelem és az egészségügyi ellátás megszervezésével, a sportolás és a rendszeres testedzés támogatásával, valamint a környezet védelmének biztosításával segíti elő.”
„XXI. cikk (1) Magyarország elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez.”

Az 1996. évi LIII. törvény indítvánnyal érintett rendelkezései:
„24. § (1) Természeti területet [15. § (1) bekezdés] és más – e törvény 22. §-a alapján – védelemre érdemes földterületet
a) országos jelentőségű terület esetén a miniszter,
b) helyi jelentőségű terület esetén rendeletben a települési – Budapesten a fővárosi – önkormányzat
nyilvánít védetté.”
„24. § (3) A védetté nyilvánítást kimondó jogszabály tartalmazza
a) a védetté nyilvánítás tényét, a természetvédelmi értékek megnevezését,
b) terület esetében annak jellegét, kiterjedését, a védetté nyilvánítás indokát, természetvédelmi célját, a földrészletek helyrajzi számait, az e törvényben meghatározott egyes korlátozások és tilalmak alóli esetleges felmentést, továbbá a természetvédelmi hatóság engedélyéhez, illetve hozzájárulásához kötött – a 21. §-ban és a 38–39. §-ban nem szabályozott – tevékenységek körét, lehetőség szerint a földrészlet határvonalának töréspont koordinátáit, valamint a 36. § (1) bekezdésének megfelelően megállapított rendelkezéseket (természetvédelmi kezelési terv), továbbá
c) az Európai Közösségek jogi aktusaiban meghatározott védettségi kategóriába tartozás tényét.”

Miskolc Megyei Jogú Város Önkormányzatának 48/2007. (XI. 28.) számú rendeletének indítvánnyal érintett rendelkezései:
„4. § (1) A védett fa kezelési feladatait a Tulajdonos, míg a kapcsolódó koordinációs teendőket a Polgármesteri Hivatal látja el.”
„4. § (5) Engedélyhez, illetve hozzájáruláshoz kötött tevékenységek:
A természetvédelmi hatóság hozzájárulása szükséges a védettséggel összhangban, a védelem céljának és indokának megvalósítása érdekében végzett kezelésekhez.
A fa védelmét szolgáló területen történő bárminemű építési munkavégzés, vagy tereprendezés csak a természetvédelmi hatóság előzetes engedélyével, illetve hozzájárulásával, csak a védettséggel összhangban, annak célját szolgálva történhet.
A védett természeti érték környezetében az esetleges beruházások (bontások, építkezések) csak a védett fa fennmaradását szolgáló megfelelő védő intézkedések kikötésével engedélyezhetők.”
 

Az Alkotmánybíróság döntése

Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az alapügyben született bírói döntésekből nem következik sem a helyi védett fa károsodása, sem pedig ezáltal az ingatlan értékvesztése. Az alapügyben beszerzett szakértői vélemények szerint a tervdokumentáció összességében a fa számára hosszú, több évtizedre szóló megoldást biztosít, ebből következően az indítványozók sérelme a tulajdonhoz való jog vonatkozásában aktuálisan nem következett be.

Az Alkotmánybíróság azt is megállapította, hogy az indítványozók az Alaptörvény XX. cikk (1) bekezdésében foglalt testi és lelki egészséghez való jogra vonatkozóan önálló érvelést nem adtak elő, arra csupán a XXI. cikk (1) bekezdésével összefüggésben hivatkoztak, így az indítványt ebben a vonatkozásban sem vizsgálta az Alkotmánybíróság.

Az Alkotmánybíróság megítélése szerint az Alaptörvény XXI. cikk (1) bekezdésével összefüggésben az először a 28/1994. (V. 20.) AB határozatban megfogalmazott és az indítványban is felhívott visszalépés tilalmának (non-derogation) egyedi ügyekre vonatkoztatható terjedelme olyan alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdésnek tekinthető, melyre tekintettel az alkotmányjogi panasz érdemi elbírálásának van helye.

Az Alkotmánybíróság a 28/1994. (V. 20.) AB határozatában rögzítette, hogy „[a] környezethez való jog tárgyából és dogmatikai sajátosságából az következik, hogy a természetvédelem jogszabályokkal biztosított szintjét az állam nem csökkentheti, kivéve, ha ez más alkotmányos jog vagy érték érvényesítéséhez elkerülhetetlen. A védelmi szint csökkentésének mértéke az elérni kívánt célhoz képest ekkor sem lehet aránytalan” (ABH 1997, 134, 140.). A visszalépés tilalmának (non-derogation) mint szabályozási zsinórmértéknek az indoka elsősorban az, hogy a természet és környezet védelmének elmulasztása visszafordíthatatlan folyamatokat indíthat meg, ekként az elővigyázatosság, illetőleg a megelőzés elveire tekintettel lehetséges csak a környezet védelmére vonatkozó szabályozás megalkotása. A szabályozással kapcsolatosan pedig az Alkotmánybíróság azt is leszögezte, hogy „[e] jog sajátosságai folytán mindazokat a feladatokat, amelyeket másutt alanyi jogok védelmével teljesít az állam, itt törvényi és szervezeti garanciák nyújtásával kell ellátnia.” (ABH 1997, 133, 138.). Az Alaptörvény P) cikk (1) bekezdése ezt a kötelezettséget még egyértelműbbé teszi és közvetlenül alaptörvényi szintre emeli, amikor rögzíti, hogy a természeti erőforrások „védelme, fenntartása és a jövő nemzedékek számára való megőrzése az állam és mindenki kötelezettsége”.
 

A visszalépés tilalma egyaránt vonatkozik a környezet és természet védelmére vonatkozó anyagi jogi, eljárásjogi és szervezeti szabályozásra, hiszen ezek együttesen biztosíthatják csak az elv maradéktalan, az Alaptörvényből következő érvényesülését.

A visszalépés tilalma ekként akkor is sérülhet, ha az anyagi jogi szabályozás változatlansága mellett az anyagi jog érvényesítését biztosító szervezeti vagy eljárási szabályozás gyengül. Ugyancsak sérülhet a visszalépés tilalma akkor, ha a szabályozás tárgyának jogi helyzete változik meg a környezet védelme szempontjából kedvezőtlenül, adott esetben akár az anyagi jogi szabályozás változatlansága mellett.

Ahhoz, hogy a visszalépés tilalma maradéktalanul érvényesülhessen, elengedhetetlen egy olyan jogalkotói és jogalkalmazói szemléletmód, mely a rövid távú, gyakran gazdasági szempontú megközelítéssel szemben az érintett életviszonyok sajátosságaiból következő hosszabb távú, gyakran kormányzati ciklusokon is átívelő, folyamatos kodifikációs és tervező tevékenységet érvényesíti. A környezetvédelem már elért szintjének, mint egésznek a csökkentésére kizárólag akkor nyílhat az Alaptörvénnyel összeegyeztethető lehetőség - a 3068/2013. (III. 14.) AB határozat és a 28/1994. (V. 20.) AB határozat szerint -, ha az megfelel az alapvető jogok korlátozásával szemben támasztott szükségességi-arányossági tesztnek (lásd: 3011/2015. (I. 12.) AB végzés, Indokolás [10]).

A visszalépés tilalmának elvéből az is következik, hogy az egyedi ügyekben eljáró jogalkalmazóknak is tekintettel kell lenniük erre az Alaptörvényből fakadó elv érvényesülésére a jogszabályok alkalmazása során; ekként a környezet és természet védelmének jogszabályokkal garantált szintje egyedi hatósági döntéssel nem rontható le. Amíg azonban a jogalkotónak megvan az a lehetősége, hogy új jogi szabályozás elfogadásával folyamatosan előmozdítsa a környezet és természet védelmét, addig a jogalkalmazónak a fennálló jogszabályi környezet keretein belül kell érvényesítenie a visszalépés tilalmát; részben a hatályos jogi szabályozás betartásával és betartatásával, részben a többféle döntést lehetővé tevő szabályozás esetén a környezeti és természeti szempontok megfelelő (egyebek között a szükségességi-arányossági tesztre is tekintettel levő) figyelembe vételével.

Az Alkotmánybíróságnak az alkotmányjogi panasszal érintett konkrét ügyben azt kellett megítélnie, hogy az eljáró bíróságok tekintettel voltak-e a környezet védelmének sajátos szempontjaira a döntésük meghozatala során. A helyi rendelet nem tiltja a fa védelmét szolgáló területen az építési munkavégzést, illetve tereprendezést, azonban azok megvalósítását többletkövetelményekhez köti:
- egyrészt szükséges a természetvédelmi hatóság előzetes engedélye, illetőleg hozzájárulása,
- másrészt az esetleges beruházások csak a védett fa fennmaradását szolgáló védő intézkedések kikötésével engedélyezhetők.

Az engedélyezésnek feltétele azonban, hogy a jogszabályi előírásokkal összhangban történjen a beavatkozás környezetre, illetve természeti értékre gyakorolt hatásának vizsgálata. Az ügyben eljáró bíróság szakértői bizonyítást is lefolytatott, élővilág-védelmi szakértői és építész igazságügyi szakértői szakvéleményt szerzett be, a kirendelt szakértőket pedig meghallgatta, melynek nyomán megállapította, hogy a tervdokumentáció hosszú, több évtizeden keresztül megfelelő megoldást biztosít a fa számára.

A fentiek alapján az egyedi döntés (vagyis a kiadott építési engedély) eredményeként az Alaptörvény XXI. cikk (1) bekezdése, és a visszalépés tilalmának elve nem szenvedett sérelmet, így az Alkotmánybíróság az indítványt elutasította.