A közigazgatási perrendtartásról szóló törvény alaptörvény-ellenessége

Utolsó frissítés: 2017. február 25. szombat, 13:03

Közzétéve: 2017. február 25. szombat, 13:03

Szerző: Dr. Mátyás Mónika

Az Alkotmánybíróság 2017. január 13. napján megtartott ülésén hirdette ki döntését, amely a köztársasági elnök által kezdeményezett előzetes normakontroll eljárás során megállapította a közigazgatási perrendtartásról szóló törvény támadott, a közigazgatási felsőbíróságként eljáró bíróságra vonatkozó rendelkezései alaptörvény-ellenességét.


Magyar Közlöny: 2017. évi 6. szám
Törvényjavaslat száma: T/12234.
AB határozat: 1/2017. (I. 17.) AB határozat

1.
Az eset rövid leírása


A köztársasági elnök – az Alaptörvény 6. cikk (4) bekezdése alapján – az Országgyűlés által 2016. december 6-án elfogadott, a közigazgatási perrendtartásról szóló – még ki nem hirdetett – törvény (a továbbiakban: Törvény) 7. § (4) bekezdése, valamint a 12. § (2) bekezdés a) és c) pontjai alaptörvény-ellenességének és egyben közjogi érvénytelenségének megállapítását kérte az Alkotmánybíróságtól. A köztársasági elnök indítványozta a kifogásolt törvényi rendelkezések elfogadása Alaptörvénnyel való összhangjának vizsgálatát is.

Az ügy adatlapja és a köztársasági elnök indítványának szövege itt ismerhető meg, illetve az indítvány ide kattintva közvetlenül is letölthető.

2.
A köztársasági elnök indítványának tartalma


A köztársasági elnök beadványának kiindulási pontja, hogy Magyarországon az igazságszolgáltatást ellátó bíróságokat az Alaptörvény 25. cikk (8) bekezdése értelmében sarkalatos törvény határozza meg, konkrétan a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.).

Az indítványban foglaltak szerint a Törvény 7. § (4) bekezdése a közigazgatási ügyben eljáró bíróságok között egy új ún. közigazgatási felsőbíróságot nevez meg, melynek feladatait a Fővárosi Törvényszék látná el. A köztársasági elnök álláspontja szerint az egyszerű többséggel elfogadott Törvény ugyan formailag nem módosítja a sarkalatos Bszi.-t, azonban tartalmát tekintve kiegészíti azt az új bírósággal. Az új közigazgatási felsőbíróság szerepét a Fővárosi Törvényszék tölti be, ez azonban nem változtat azon a tényen, hogy a Bszi.-ben megállapított bírósági szervezet kiegészül egy új bírósággal.

A köztársasági elnök rámutatott arra, hogy a Törvény az új bíróságnak feladat- és hatáskört állapít meg, meghatározza az összetételét, bizonyos, a Fővárosi Törvényszék szokásos eljárásától eltérő szabályt rendel alkalmazni, például a képviselet és a kötelező jogi képviselet tekintetében. A köztársasági elnök álláspontja szerint ezek a rendelkezések egyértelművé teszik, hogy a bírósági szervezeten belül közigazgatási felsőbíróság néven egy új bíróság jön létre, függetlenül attól, hogy azt ideiglenesen vagy akár véglegesen a Fővárosi Törvényszék látja-e el.

A köztársasági elnök beadványában hivatkozott arra, hogy az Alkotmánybíróság egy korábbi, 16/2015. (VI. 5.) AB határozatában arra is rámutatott, hogy amennyiben egy szabályozási tárgykörről az Alaptörvény alapján kétséget kizáróan megállapítható az, hogy kizárólag sarkalatos törvénnyel szabályozható, úgy az egyszerű többséggel elfogadott szabályozás közjogi érvénytelenséget eredményez, továbbá, hogy minősített többséggel elfogadott törvényt egyszerű többséggel nem lehet módosítani vagy hatályon kívül helyezni.

Támadta a köztársasági elnök a Törvény azon rendelkezését is, amely az NMHH döntéseivel szembeni bírósági felülvizsgálati eljárást a sarkalatos törvényben a közigazgatási és munkaügyi bíróság hatáskörébe és a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi bíróság kizárólagos illetékességébe utalt jogorvoslati eljárást elvonja, és azt egyszerű többséggel elfogadott rendelkezésével a közigazgatási felsőbíróságként eljáró bíróság hatáskörébe utalja.

Az indítványban foglaltak szerint ugyanilyen alkotmányossági problémát vet fel a Törvény 12. § (2) bekezdés c) pontja, amely a közigazgatási felsőbíróságként eljáró bíróság – vagyis az annak feladatait ellátó Fővárosi Törvényszék – hatáskörébe utalja a választási bizottságok közigazgatási tevékenységével kapcsolatos pereket.

A köztársasági elnök a fenti okokra hivatkozva indítványozta, hogy az Alkotmánybíróság állapítsa meg: a Törvény az egyszerű többséggel elfogadott rendelkezéseivel sarkalatos törvényekben foglalt rendelkezések tartalmát módosítja, ezért alaptörvény-ellenes és közjogilag érvénytelen.

3.
Hivatkozott jogszabályok


Az Alaptörvény érintett rendelkezései:

B) cikk (1) bek. Magyarország független, demokratikus jogállam.
T) cikk (4) bek. A sarkalatos törvény olyan törvény, amelynek elfogadásához és módosításához a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.
IX. cikk (6) bek. A sajtószabadságra, valamint a médiaszolgáltatások, a sajtótermékek és a hírközlési piac felügyeletét ellátó szervre vonatkozó részletes szabályokat sarkalatos törvény határozza meg.
2. cikk (1) bek. Az országgyűlési képviselőket a választópolgárok általános és egyenlő választójog alapján, közvetlen és titkos szavazással, a választók akaratának szabad kifejezését biztosító választáson, sarkalatos törvényben meghatározott módon választják.
25. cikk (8) bek. A bíróságok szervezetének, igazgatásának és központi igazgatása felügyeletének, a bírák jogállásának részletes szabályait, valamint a bírák javadalmazását sarkalatos törvény határozza meg.
35. cikk (1) bek. A helyi önkormányzati képviselőket és polgármestereket a választópolgárok általános és egyenlő választójog alapján, közvetlen és titkos szavazással, a választók akaratának szabad kifejezését biztosító választáson, sarkalatos törvényben meghatározott módon választják.


A Törvény támadott rendelkezései:

7. § (4) bek. Közigazgatási felsőbíróságként a Fővárosi Törvényszék jár el.
12. § (2) bek. A közszolgálati jogviszonnyal kapcsolatos per kivételével a közigazgatási felsőbíróságként eljáró bíróság hatáskörébe tartozik
a) a központi államigazgatási szervekről szóló törvény szerinti önálló szabályozó szerv, autonóm államigazgatási szerv és kormányhivatal,
c) a választási bizottság,
közigazgatási tevékenységével kapcsolatos per.


4.
Az Alkotmánybíróság döntése


Az Alkotmánybíróság az indítvány elbírálását megelőzően röviden áttekintette a közigazgatási bíráskodás hazai jogtörténeti előzményeit. Rögzítette, hogy a Törvény megalkotásának jogalkotói célja a közigazgatási perekre vonatkozó szabályok egyetlen, önálló és általános törvénybe történő foglalása, a szabályok koherens rendszerének a kialakítása volt.

Az Alkotmánybíróság először a köztársasági elnök indítványának a Törvény közjogi érvénytelenségét állító részét vizsgálta meg, kiemelve, hogy a törvényjavaslat elfogadására az egyszerű többséget igénylő törvények elfogadására irányuló általános eljárási rendben került sor.

Az indítvány alapján az Alkotmánybíróság vizsgálata a következőkre terjedt ki:
1. a törvénymódosítással érintett szabályozási tárgykör áttekintése,
2. annak vizsgálata, hogy a törvénymódosítás tartalmilag a Bszi. módosítására irányul-e, és amennyiben igen, akkor
3. ez sarkalatos törvény módosítását jelenti-e és arra alkotmányosan megfelelő eljárási rendben került-e sor.

Mindenekelőtt fontos, hogy a Bszi. a felsorolásában a Törvény által megjelölt közigazgatási felsőbíróság sem első, sem másodfokú bíróságként nem szerepel.

Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint azzal, hogy a Törvény közigazgatási felsőbíróság név alatt feladat- és hatáskört, a bíróság összetételét meghatározó, és eljárási szabályokat kapcsol az új elnevezéshez, és ezen új elnevezés alatt jogosítja fel a Fővárosi Törvényszéket eljárásra, olyan tárgykörben szabályoz, ami a Bszi. mint sarkalatos törvény szabályozási tárgykörébe tartozik. Nem annak van közjogi jelentősége, hogy az új elnevezés alatt már létező és a Bszi-ben szabályozott bíróság jár el (átmenetileg vagy akár véglegesen), hanem annak, hogy az egyszerű többséget igénylő törvények elfogadására irányadó eljárási rendben elfogadott Törvény nem hozhat létre új, a Bszi. felsorolásában nem szereplő bíróságot.

Ahogy azt az Alkotmánybíróság korábbi döntésében kifejtette, a kétharmados törvények közvetlen (tételes) módosítása a kétharmados törvény szabályozási köréhez közel álló, azzal esetleg részben egybevágó, másik, egyszerű többséggel meghozható önálló törvény módosításával, vagy új törvény alkotásával alkotmányosan nem kerülhető meg. Mindez ugyanis oda vezethetne, hogy a kétharmados törvények formális érintetlenül hagyása ellenére az alapjogi, illetve az alapintézményi törvény a módosított, illetve újonnan alkotott – formálisan egyszerű többséghez kötött – törvényekhez képest elveszítené alkotmányosan meghatározó jelentőségét (ABH 1999, 25, 40–41.).

Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az egyszerű többséget igénylő törvények elfogadására irányadó eljárási rendben elfogadott Törvény 7. § (4) bekezdése tartalmilag sarkalatos törvényi rendelkezés módosítására irányult, amely elfogadásának a minősített többséget igénylő törvények megalkotására irányadó eljárási rendben kellett volna megtörténnie.

Az Alkotmánybíróság a köztársasági elnök fentebb kifejtett érvélésével egyetértve megállapította azt is, hogy a Törvény 12. § (2) bekezdés a) és c) pontjában foglalt szabály alaptörvény-ellenes, hiszen sarkalatos törvényben biztosított hatáskör egyszerű többséget igénylő törvények elfogadására irányadó eljárási rendben elfogadott törvénnyel nem módosítható, nem változtatható meg.

Az Alkotmánybíróság a jelen ügyben rámutat arra, hogy valamennyi törvényi szabályozás esetén, de kiemelten is az Alaptörvény által sarkalatosnak tekintett törvények vagy ilyennek minősülő szabályozási tárgykörök esetében fokozott jogbiztonsági követelmény a törvény megalkotására vonatkozó speciális eljárási szabályok betartása. Fokozott jogállami követelményeknek kell érvényesülnie olyan esetekben, amikor maga az Alaptörvény minősíti sarkalatosnak a törvényi szabályozási tárgykört, kifejezve ezzel azt, hogy az alkotmányozó hatalom alkotmányos súlyt adott a sarkalatos törvény megalkotására vonatkozó szabályoknak, ennek részeként az elfogadás feltételét képező eljárási rendnek és szavazati arányoknak.

Az előzetes normakontroll eljárás során az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Törvény támadott rendelkezései alaptörvény-ellenesek (a támadott rendelkezések az Alaptörvény T) cikk (4) bekezdését, a B) cikk (1) bekezdését és a 25. cikk (8) bekezdését sértik), így a Törvényt nem lehet kihirdetni. A köztársasági elnök által támadott rendelkezések alaptörvény-ellenességének megállapítása miatt az Alaptörvény 6. cikk (6) bekezdése értelmében az Országgyűlésnek a Törvényt az alaptörvény-ellenesség megszüntetése érdekében újra kell tárgyalnia.

Az AB döntéséhez párhuzamos indokolások és egy különvélemény is született, amelyeket itt megismerhet.

Az Alkotmánybíróság közleményét ide kattintva olvashatja el.

A T/12234. számú törvényjavaslathoz a Képviselői Információs Szolgálat által készített háttéranyagot ide kattintva érhetik el: 2016/47. Közigazgatási bíráskodás