06. Az Alkotmánybíróság

Szerző: Építésijog.hu Építésijog.hu

Utolsó frissítés: 2014. június 02. hétfő, 14:52

Közzétéve: 2008. augusztus 09. szombat, 01:57

Az alkotmánybíráskodás a jogállamiság egyik legfontosabb garanciája azáltal, hogy egy független szerv őrködik az alkotmányosság megtartása fölött. Ennek megfelelően az Alkotmánybíróság az Alaptörvény védelmének legfőbb szerve, egyben alapvető jogaink legfőbb biztosítéka. Bár az Alkotmánybíróság nem jogalkotó szerv, mégis gyakorlatilag ilyen funkciót képes betölteni az alaptörvény-ellenes jogszabályok megsemmisítésével, illetve azáltal, hogy a jogalkotót felhívja jogalkotói feladatának teljesítésére. Érdemes tudni, hogy ténylegesen nem bíróságról van szó, még ha egyes esetekben egyedi ügyekkel kapcsolatban hoz is döntést. Összefoglalva tehát az Alkotmánybíróság feladata a demokratikus jogállam, az alkotmányos rend és az Alaptörvényben biztosított jogok védelme, a jogrendszer belső összhangjának megőrzése, valamint a hatalommegosztás elvének érvényre juttatása.


1. Az Alkotmánybíróság létrehozása és szervezete

Az Alkotmánybíróság létrehozásáról 1989 januárjában határozott az Országgyűlés, a szervezet, hatáskör fő kérdéseiről azonban már a rendszerváltást előkészítő politikai egyeztetések során megállapodás született. Az Országgyűlés 1989. november 23-án megválasztotta az Alkotmánybíróság első öt tagját, így a testület ténylegesen 1990. január 1-jén kezdhette meg működését.
2010-ben az alkotmánybírák jelölésére vonatkozó szabályozás megváltozott, és az Alkotmánybíróság hatásköre is módosult. 2011 júniusában az Országgyűlés öt új alkotmánybírát választott meg, ezzel a testület létszáma tizenöt főre nőtt.
2012. január 1-jén új alkotmány, az Alaptörvény lépett hatályba, melynek 24. cikke tartalmazza az Alkotmánybíróság funkciójára, rendeltetésére vonatkozó alapvető szabályokat. A működés törvényi kereteit az Alkotmánybíróságról szóló új, 2011. évi CLI. törvény (Abtv.) tartalmazza, a működés, az eljárás és a szervezeti felépítés részletes szabályait pedig az Ügyrendjében állapította meg a testület (az Alkotmánybíróság ügyrendjéről szóló 1001/2013. (II. 27.) Tü határozat).

Az Alkotmánybíróság tizenöt tagból álló testület, amelynek tagjait az Országgyűlés  minősített többséggel (az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával) tizenkét évre választja, a tagok nem választhatók újra. Az Országgyűlés minősített többséggel az Alkotmánybíróság tagjai közül elnököt választ, az elnök megbízatása az alkotmánybírói hivatali ideje lejártáig tart. Az Alkotmánybíróság tagjai nem lehetnek tagjai pártnak, és nem folytathatnak politikai tevékenységet [Alaptörvény 24. cikk (8) bek.].
Az Alkotmánybíróság elnökei 1990 és 2008 között Dr. Sólyom László, Dr. Németh János, Dr. Holló András és Dr. Bihari Mihály voltak. Az Alkotmánybíróság jelenlegi elnöke Dr. Paczolay Péter.

Az Alkotmánybíróság elnökhelyettesét az elnök javaslatára, az alkotmánybírók maguk közül választják meg [2011. évi CLI. tv. 21. §].
Alkotmánybíróság igazgatási munkaszervezete az Alkotmánybíróság Hivatala, amely ellátja az Alkotmánybíróság szervezeti, működtetési, ügyviteli és döntés-előkészítési feladatait. Az Alkotmánybíróság Hivatalát a főtitkár vezeti, akit az elnök javaslatára a teljes ülés választ meg [2011. évi CLI. tv. 22. §].

Az Alkotmánybíróság döntéseit teljes ülésen, öttagú tanácsban vagy egyesbíróként hozza. Az Ügyrend alapján lehetőség van továbbá háromtagú tanácsok felállítására is.
A teljes ülés az Alkotmánybíróság legfőbb testületi szerve, mely az Alkotmánybíróság összes tagjából áll. A teljes ülés akkor határozatképes, ha azon legalább az Alkotmánybíróság tagjainak kétharmada, köztük az elnök vagy az elnök akadályoztatása esetén az elnökhelyettes jelen van. Főszabályként a teljes ülés döntéseit nyílt szavazással, szótöbbséggel, tartózkodó szavazat nélkül hozza meg. Az Alkotmánybíróság tagja a döntésben köteles részt venni, szavazategyenlőség esetén az elnök szavazata dönt [2011. évi CLI. tv. 48. §].
Az Alkotmánybíróság teljes ülésén dönt előzetes normakontroll eljárás; a köztársasági elnök tisztségtől való megfosztása; az Alaptörvény értelmezése esetén; alaptörvény-ellenes vagy nemzetközi szerződésbe ütköző törvény megsemmisítéséről, valamint a tanács által érdemben vizsgált ügyben törvény megsemmisítéséről; az Alkotmánybíróság ügyrendjének, szervezeti és működési szabályzatának megalkotásáról; az Alkotmánybíróság tagjával kapcsolatos eljárás során, az elnökhelyettes és a főtitkár megválasztásáról, valamint minden olyan ügyben, amelyben a teljes ülés döntését az ügy társadalmi vagy alkotmányjogi jelentősége, bonyolultsága, az alkotmányos joggyakorlat egységének megőrzése, illetve egyéb fontos ok indokolja [2011. évi CLI. tv. 50. § (2) bek.]. Az Alkotmánybíróság tagjai a nyilvános üléseken az Aranybulla pecsétjének másolatát viselik a nyakukban.
Tanács ideiglenes vagy állandó tanács formájában hozható létre, minden olyan ügyben eljárhat, amely nincs a teljes ülés hatáskörébe utalva. Az öttagú tanácsok összetételét és a tanácsvezetők személyét az 1002/2013. (V. 9.) AB Tü. határozatában állapította meg az Alkotmánybíróság teljes ülése.
Az egyesbírók személyét az Alkotmánybíróság elnöke jelöli ki.

Alkotmánybíróság döntése mindenkire nézve kötelező, az ellen jogorvoslatnak nincs helye [2011. évi CLI. tv. 39. §]. Az Alkotmánybíróság előtti eljárás illetékmentes, az indítványozó az alkotmánybírósági eljárás során felmerült költségeit maga viseli. Az Alkotmánybíróság eljárási bírsággal sújthatja, és a keletkező többletköltségek megfizetésére kötelezheti azt az indítványozót, aki az indítványozási jogát visszaélésszerűen gyakorolja, valamint azt az indítványozót és az eljárásában résztvevő más személyt, akinek szándékos magatartása késlelteti vagy akadályozza az alkotmánybírósági eljárás befejezését [2011. évi CLI. tv. 54. §].
Az Alkotmánybíróságnak a szavazás során kisebbségben maradt, a döntésével egyet nem értő tagja különvéleményét, míg a döntés érdemével egyetértő tagja a többségétől eltérő indokait párhuzamos indokolás formájában jogosult a döntéshez csatolni [2011. évi CLI. tv. 66. § (2)-(3) bek.].
Az Alkotmánybíróságnak a jogszabály megsemmisítéséről, a jogszabály hatálybalépésének ideiglenes felfüggesztéséről, az Országgyűlés népszavazás elrendelésével összefüggő határozatának vizsgálatáról, a köztársasági elnök tisztségtől való megfosztásáról, valamint az Alaptörvény értelmezéséről szóló határozatát a Magyar Közlönyben közzé kell tenni. Az Alkotmánybíróság elrendelheti más határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét is. Az Alkotmánybíróság határozatai az Alkotmánybíróság Hivatalának honlapján digitális formában, bárki számára, személyazonosítás nélkül, korlátozástól mentesen, díjmentesen hozzáférhetőek [2011. évi CLI. tv. 44. §].

2. Az Alkotmánybíróság hatásköre

Az Alkotmány és a régi Abtv. szerint bárki kezdeményezhette az Alkotmánybíróságnál a jogszabályok alkotmányossági vizsgálatát. Az Alkotmánybíróság többnyire utólagos absztrakt normakontroll során hozta meg legfontosabb döntéseit (például a 23/1990. (X. 31.) AB határozat a halálbüntetés eltörléséről). Az Alkotmánybíróságnak ugyanakkor nem volt hatásköre az egyedi ügyekben hozott bírói döntések alkotmánybírósági vizsgálatára, az alkotmányjogi panasz intézménye arra az esetre szűkült, ha az indítványozó ügyében alkotmányellenes jogszabályt alkalmaztak.
Jelenleg az Alkotmánybíróság hatásköreit az Alapörvény 24. cikke és a 2011. évi CLI. tv. állapítja meg, de sarkalatos törvény további feladat- és hatásköröket is megállapíthat.

a) Előzetes normakontroll eljárás

Az Alkotmánybíróság az Alaptörvénnyel való összhang szempontjából megvizsgálja az elfogadott, de még ki nem hirdetett törvényeket, ha azt az Országgyűlés – a törvény kezdeményezője, a Kormány, illetve az Országgyűlés elnöke zárószavazás előtt megtett indítványára – megküldi az Alkotmánybíróságnak. Az Országgyűlés az indítványról a zárószavazást követően határoz. Ha erre nem került sor, viszont a köztársasági elnök a törvényt vagy annak valamely rendelkezését az Alaptörvénnyel ellentétesnek tartja, aláírás helyett a törvényt az Alaptörvénnyel való összhangjának vizsgálatára az Alkotmánybíróságnak megküldi (alkotmányossági vétó) [Alaptörvény 6. cikk (2)-(4) bek. és 24. cikk (2) bek. a) pont]. Az Alkotmánybíróságnak ez a hatásköre kiterjed a nemzetközi szerződés egyes rendelkezései Alaptörvénnyel való összhangjának előzetes vizsgálatára is.

Ha az Alkotmánybíróság alaptörvény-ellenességet állapít meg, az Országgyűlés a törvényt az alaptörvény-ellenesség megszüntetése érdekében újratárgyalja. Ha az Alkotmánybíróság a köztársasági elnök kezdeményezésére lefolytatott vizsgálat során nem állapít meg alaptörvény-ellenességet, a köztársasági elnök a törvényt haladéktalanul aláírja, és elrendeli annak kihirdetését [Alaptörvény 6. cikk (6)-(7) bek.]. Ha az Alkotmánybíróság ismételten lefolytatott eljárásában is megállapítja a törvényi rendelkezés vagy rendelkezések alaptörvény-ellenességét, az Országgyűlést felhívja jogalkotói feladatának Alaptörvénnyel összhangban történő teljesítésére [2011. évi CLI. tv. 40. § (2) bek.].

b) Utólagos normakontroll eljárás

Az Alkotmánybíróság a Kormány, az országgyűlési képviselők egynegyede, a Kúria elnöke, a legfőbb ügyész vagy az alapvető jogok biztosa kezdeményezésére felülvizsgálja a jogszabályoknak az Alaptörvénnyel való összhangját. Nincs helye az Alkotmánybíróság utólagos normakontroll eljárásának, ha az indítvány az Alkotmánybíróság által érdemben már elbírált jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés vizsgálatára irányul, és az indítványozó az Alaptörvénynek ugyanarra a rendelkezésére, illetve elvére (értékére), és azonos alkotmányos összefüggésre hivatkozva kéri az alaptörvény-ellenességet megállapítani (ítélt dolog), kivéve, ha az Alkotmánybíróság döntése óta a körülmények alapvetően megváltoztak [2011. évi CLI. tv. 24. §].
Fontos ismét kiemelni, hogy 2011. december 31-ig bárki, érdekeltség, alapjogának sérelme nélkül is kérhette valamely jogszabály utólagos alkotmányossági vizsgálatát, ezt neveztük „actio popularis”-nak.
Az Alkotmánybíróság az Alaptörvényt és az Alaptörvény módosítását csak a megalkotására és kihirdetésére vonatkozó, az Alaptörvényben foglalt eljárási követelmények tekintetében vizsgálhatja felül. E vizsgálatot a kihirdetéstől számított harminc napon belül a Kormány, az országgyűlési képviselők egynegyede, a Kúria elnöke, a legfőbb ügyész vagy az alapvető jogok biztosa kezdeményezheti [Alaptörvény 24. cikk (5) bek.].

c) Bírói kezdeményezés egyedi normakontroll eljárás iránt

Ha a bírónak az előtte folyamatban lévő egyedi ügy elbírálása során olyan jogszabályt kellene alkalmazni, melynek alaptörvény-ellenességét észleli, vagy amelynek alaptörvény-ellenességét az Alkotmánybíróság már megállapította, a bíró - eljárását felfüggesztve - köteles kezdeményezni az alkotmánybírósági vizsgálatot. Ilyen esetben az Alkotmánybíróság soron kívül, de legkésőbb harminc napon belül eljárva, megállapíthatja a jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés alaptörvény-ellenességét, illetve a konkrét ügyben – vagy akár általánosan – kizárhatja annak alkalmazhatóságát [Alaptörvény 24. cikk (2) bek. b) pont és 2011. évi CLI. tv. 25. §].

d) Alkotmányjogi panasz

Az Alkotmánybíróság alkotmányjogi panasz alapján felülvizsgálja az egyedi ügyben alkalmazott jogszabálynak az Alaptörvénnyel való összhangját, valamint a bírói döntésnek az Alaptörvénnyel való összhangját [Alaptörvény 24. cikk (2) bek. c)-d) pont].
Fontos kiemelni, hogy az alkotmányjogi panasz nem irányulhat a bírósági döntés felülvizsgálatára, az Alkotmánybíróság nem egy további jogorvoslati fórum a konkrét ügyben. Fontos az is, hogy az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panasszal csak a bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenesség, vagy alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdés esetén foglalkozik érdemben, ellenkező esetben az alkotmányjogi panaszt nem fogadja be [2011. évi CLI. tv. 29. §]. Az alkotmányjogi panasz alapján történő eljárásra három esetben kerülhet sor.

Alkotmányjogi panasszal az Alkotmánybírósághoz fordulhat az egyedi ügyben érintett személy vagy szervezet, ha az ügyben folytatott bírósági eljárásban alaptörvény-ellenes jogszabály alkalmazása folytán az Alaptörvényben biztosított jogának sérelme következett be, és jogorvoslati lehetőségeit már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva [2011. évi CLI. tv. 26. § (1) bek.].  Ezzel a hatáskörrel az Alkotmánybíróság a korábbi szabályozás szerint is rendelkezett („régi típusú” alkotmányjogi panasz). Az alkotmányjogi panaszt a sérelmezett döntés kézbesítésétől (ennek elmaradása esetén a tudomásszerzéstől) számított hatvan napon belül lehet benyújtani.

Az Alkotmánybíróság eljárása kivételesen akkor is kezdeményezhető, ha az alaptörvény-ellenes jogszabály rendelkezésének alkalmazása vagy hatályosulása folytán közvetlenül, bírói döntés nélkül következett be a jogsérelem, és nincs a jogsérelem orvoslására szolgáló jogorvoslati eljárás, vagy a jogorvoslati lehetőségeit az indítványozó már kimerítette („közvetlen panasz”) [2011. évi CLI. tv. 26. § (2) bek.]. Az alkotmányjogi panaszt az alaptörvény-ellenes jogszabály hatálybalépésétől számított száznyolcvan napon belül lehet írásban benyújtani.

Az egyedi ügyben érintett személy vagy szervezet alkotmányjogi panasszal fordulhat az Alkotmánybírósághoz, ha az ügy érdemében hozott döntés vagy a bírósági eljárást befejező egyéb döntés az indítványozó Alaptörvényben biztosított jogát sérti, és az indítványozó a jogorvoslati lehetőségeit már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva [2011. évi CLI. tv. 27. §]. Ez a „valódi” alkotmányjogi panasz, amelynek során tehát az indítványozó nem valamely jogszabályt, hanem az alaptörvény-ellenes bírói döntést támadhatja. Az alkotmányjogi panaszt a sérelmezett döntés kézbesítésétől (ennek elmaradása esetén a tudomásszerzéstől) számított hatvan napon belül lehet benyújtani.

e) Nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálata

Az Alkotmánybíróság vizsgálja a jogszabályok nemzetközi szerződésbe ütközését [Alaptörvény 24. cikk (2) bek. f) pont]. Az Alkotmánybíróság ezt a vizsgálatot bármely eljárása során hivatalból, illetve az országgyűlési képviselők egynegyede, a Kormány, a Kúria elnöke, a legfőbb ügyész, valamint az alapvető jogok biztosának indítványára végzi.  A bíró – a bírósági eljárás felfüggesztése mellett – az Alkotmánybíróság eljárását kezdeményezi, ha az előtte folyamatban levő egyedi ügy elbírálása során olyan jogszabályt kell alkalmazni, amelynek nemzetközi szerződésbe ütközését észleli [2011. évi CLI. tv. 32. §].

f) Hatásköri összeütközés feloldása

Ha – a bíróságok és a közigazgatási hatóságok kivételével – az állami szervek, illetve állami és önkormányzati szervek között hatásköri összeütközés merül fel, az érintett szerv az Alkotmánybíróságnál indítványozhatja a hatásköri összeütközés Alaptörvény értelmezése alapján történő megszüntetését. Az Alkotmánybíróság dönt arról, hogy a felmerült vitában mely szervnek van hatásköre, és kijelöli az eljárásra kötelezett szervet [2011. évi CLI. tv. 35. §].

g) Alaptörvény értelmezése

Bár az Alkotmánybíróság más eljárásai során is tulajdonképpen értelmezi az Alaptörvényt, van kifejezetten erre irányuló eljárása is. Az Országgyűlés vagy annak állandó bizottsága, a köztársasági elnök, illetve a Kormány indítványára az Alkotmánybíróság az Alaptörvény rendelkezését konkrét alkotmányjogi problémával összefüggésben értelmezi, ha az értelmezés közvetlenül levezethető az Alaptörvényből. Ha a konkrét alkotmányjogi probléma állami szerv jogállásával, működésével, vagy feladat- és hatáskörével összefüggésben merül fel, az Alkotmánybíróság az Alaptörvény rendelkezésének értelmezését akkor végzi, ha az alkotmányjogi probléma az Alaptörvénnyel összhangban történő működést, illetve feladat- és hatáskörgyakorlást ellehetetleníti, illetve az értelmezési bizonytalanság a jogbiztonságot veszélyezteti [2011. évi CLI. tv. 38. §].

h) Egyéb eljárások

- Bárki indítványozhatja, hogy az Alkotmánybíróság vizsgálja felül az Országgyűlés népszavazást elrendelő, valamint kötelezően elrendelendő népszavazás elrendelését elutasító határozatát. Az Alkotmánybíróság a népszavazás elrendelésének vagy elutasításának az Alaptörvénnyel való összhangja és törvényessége tekintetében folytat vizsgálatot [2011. évi CLI. tv. 33. §].
- Az Alkotmánybíróság a helyi önkormányzat és a nemzetiségi önkormányzat képviselő-testületének alaptörvény-ellenes működésére vonatkozóan a Kormány indítványa alapján elvi véleményt nyilvánít [2011. évi CLI. tv. 34. §].
- Az alaptörvény-ellenesen működő egyház elismerését az Országgyűlés visszavonhatja. Ezt megelőzően a kormány kezdeményezésére az Alkotmánybíróság elvi véleményt nyilvánít az ügyben [2011. évi CLI. tv. 34/A. §].
- Ha az Alkotmánybíróság a köztársasági elnök közjogi felelősségét megállapítja, a köztársasági elnököt tisztségétől megfoszthatja [Alaptörvény 13. cikk és 2011. évi CLI. tv. 35. §].

3. Az Alkotmánybíróság döntése alaptörvény-ellenesség esetében

Az Alkotmánybíróság megsemmisíti az Alaptörvénnyel ellentétes jogszabályt vagy jogszabályi rendelkezést; megsemmisíti az Alaptörvénnyel ellentétes bírói döntést; megsemmisítheti a nemzetközi szerződésbe ütköző jogszabályt vagy jogszabályi rendelkezést; illetve sarkalatos törvényben meghatározott jogkövetkezményt állapít meg. Az Alkotmánybíróság a jogszabály felülvizsgálni nem kért rendelkezését csak abban az esetben vizsgálhatja, illetve semmisítheti meg, ha az a felülvizsgálni kért jogszabályi rendelkezéssel szoros tartalmi összefüggésben áll [Alaptörvény 24. cikk (3)-(4) bek.].

Ha az Alkotmánybíróság a hatályos jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés alaptörvény-ellenességét megállapítja, a jogszabályt vagy jogszabályi rendelkezést teljesen vagy részben megsemmisíti [2011. évi CLI. tv. 41. §].
Ha az Alkotmánybíróság alkotmányjogi panasz alapján megállapítja a bírói döntés alaptörvény-ellenességét, a döntést megsemmisíti [2011. évi CLI. tv. 43. §].

A megsemmisített jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés az Alkotmánybíróság megsemmisítésről szóló határozatának a hivatalos lapban való közzétételét követő napon hatályát veszti, és e naptól nem alkalmazható, a kihirdetett, de hatályba nem lépett jogszabály pedig nem lép hatályba. Ha az Alkotmánybíróság bírói kezdeményezés vagy alkotmányjogi panasz alapján semmisít meg egyedi ügyben alkalmazott jogszabályt, a megsemmisített jogszabály az Alkotmánybíróság eljárására okot adó ügyben nem alkalmazható. A jogszabály megsemmisítése főszabályként nem érinti a határozat közzététele napján vagy azt megelőzően létrejött jogviszonyokat, és a belőlük származó jogokat és kötelezettségeket. Az Alkotmánybíróság ettől eltérően is meghatározhatja az Alaptörvénnyel ellentétes jogszabály hatályon kívül helyezését, illetve a megsemmisített jogszabály általános vagy egyedi ügyekben történő alkalmazhatatlanságát, ha ezt az Alaptörvény védelme, a jogbiztonság vagy az eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke indokolja. A jogszabály megsemmisítése nem érinti a megsemmisített jogszabályon alapuló, Alkotmánybíróság előtti eljárásban nem felülvizsgálható, vagy felül nem vizsgált bírói döntéseket, kivéve, ha az Alkotmánybíróság a megsemmisítésről szóló határozatában ettől eltérően rendelkezik [2011. évi CLI. tv. 45. §].

Ha az Alkotmánybíróság hatáskörei gyakorlása során folytatott eljárásában a jogalkotó általi mulasztással előidézett alaptörvény-ellenesség fennállását állapítja meg, a mulasztást elkövető szervet – határidő megjelölésével – felhívja feladatának teljesítésére.
A jogalkotói feladat elmulasztásának minősül, ha
- nemzetközi szerződésből származó jogalkotói feladat elmulasztása valósul meg,
- kifejezett jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladat ellenére nem került sor a jogszabály megalkotására, vagy
- a jogi szabályozás Alaptörvényből levezethető lényeges tartalma hiányos.
Az Alkotmánybíróság hatáskörei gyakorlása során folytatott eljárásában határozattal megállapíthatja azokat az Alaptörvény szabályozásából eredő, és az Alaptörvény rendelkezéseit érvényre juttató alkotmányos követelményeket, amelyeknek a vizsgált, illetve a bírósági eljárásban alkalmazandó jogszabály alkalmazásának meg kell felelnie [2011. évi CLI. tv. 46. §].