01. A közigazgatás rendszere

Szerző: dr. Mátyás Mónika dr. Mátyás Mónika

Utolsó frissítés: 2015. október 07. szerda, 12:33

Közzétéve: 2008. augusztus 09. szombat, 00:37


A közigazgatás rendszerének meghatározása során elsődlegesen a két alrendszerre kell felhívni a figyelmet: az államigazgatásra és az önkormányzati igazgatásra. A megkülönböztetésnek a feladatot ellátó szervek és a jogorvoslati rendszer szempontjából is van jelentősége.

1.
A közigazgatás fogalma


A közigazgatás fogalmát keresve általánosan elfogadott definíciót nem találunk. A közigazgatás tulajdonképpen egy szervezetrendszer, amelynek alapvető feladata, hogy a jogszabályokban rögzített előírásokat végrehajtsa és végrehajtassa, akár közhatalmi eszközökkel kikényszerítve. A hatósági feladatok végrehajtása mellett, a közigazgatás fontos szerepet tölt be egyes közszolgáltatások biztosítása területén is, gondoljunk csak például az utak és oktatási intézmények fenntartására. A közigazgatás végső soron a közfeladatok megvalósításának közhatalmi eszköze.

2.
A közigazgatás rendszere


A közigazgatás két alrendszerből áll:
- Államigazgatás
- Önkormányzati igazgatás

2.1. Államigazgatás

Az államigazgatás a Kormány által irányított, hierarchikusan felépülő államigazgatási szervek rendszere, mely központi és területi államigazgatási szervekből áll.
Az államigazgatási szervek jogszabályban meghatározott feladat- és hatáskörrel rendelkeznek, főként hivatali formában működnek, élükön általában egyszemélyi vezető áll, aki egyben a hatáskörök címzettje is.

2.1.1. Központi államigazgatási szervek

a) Kormány
A Kormány a végrehajtó hatalom általános szerve, amelynek feladat- és hatásköre kiterjed mindarra, amit az Alaptörvény vagy jogszabály kifejezetten nem utal más szerv feladat- és hatáskörébe (államigazgatás általános hatáskörű központi szerve). A Kormány az Országgyűlésnek felelős. A Kormány a közigazgatás legfőbb szerve, törvényben meghatározottak szerint államigazgatási szerveket hozhat létre [Magyarország Alaptörvénye 15. cikk].

A Kormány testületi felépítésű, a miniszterelnökből és a miniszterekből áll. A miniszterek lehetnek ún. tárcaminiszterek (akik a minisztérium élén állnak), és ún. tárca nélküli miniszterek.

A Kormányban a miniszterelnöknek kiemelkedő szerepe van. A miniszterelnököt az Országgyűlés a köztársasági elnök javaslatára választja meg, az országgyűlési képviselők több mint felének szavazatával. A minisztereket a köztársasági elnök nevezi ki a miniszterelnök javaslatára, így ténylegesen a miniszterelnök választja ki és váltja le a kormánya tagjait. A Kormány megbízatása is a miniszterelnök személyétől függ, hiszen a miniszterelnök halála, lemondása, az ellene benyújtott sikeres bizalmatlansági indítvány esetén az egész Kormány megbízatása megszűnik.

A kormány tevékenységét segítik: kormánybizottságok, kabinetek, tárcaközi bizottságok, kollégiumok, tanácsadó testületek, szakértői bizottságok, kormánybiztosok, kormánymegbízottak.

A Kormány kiemelt fontosságú társadalompolitikai, gazdaságpolitikai vagy nemzetbiztonsági ügyekben a Kormány ülései előtti állásfoglalásra kabinetet hozhat létre. A kabinet tagjai a feladatkörükben érintett miniszterek, valamint a miniszterelnök által kijelölt személyek. A kabinet ülésére állandó jelleggel meghívott személyek körét, a kabinettag miniszterek helyettesítésére jogosult állami vezetőket, valamint a további kabinettagok és az állandó meghívottak helyettesítésére jogosult személyeket a kabinetet létrehozó normatív kormányhatározat jelöli ki [2010. évi XLIII. tv. 28. §].

b) Kormánybizottság
A Kormány a hatáskörébe tartozó jelentős, több minisztérium feladatkörét érintő feladatok összehangolt megoldásának irányítására kormánybizottságot hozhat létre, amely a Kormány tanácsadó, döntés-előkészítő, javaslattevő szerve (de ügydöntő jogköre általában nincs). A kormánybizottság tagjai a feladatkörükben érintett miniszterek. A kormánybizottság ülésére állandó jelleggel meghívott személyek körét, valamint a bizottsági tagok helyettesítésére jogosult állami vezetőket és az állandó meghívottak helyettesítésére jogosult személyeket a kormánybizottságot létrehozó normatív kormányhatározat jelöli ki [2010. évi XLIII. tv. 29. §]. Például 2012-ben a Kormány létrehozta a Nemzeti Fejlesztési Kormánybizottságot, amely állást foglal a Kormány számára a fejlesztési és tervezési feladatokról, különösen a 2014–2020 pénzügyi időszakhoz kapcsolódó feladatokról, a fejlesztési célú közösségi költségvetési források felhasználásához szükséges kormányzati intézkedésekről, a támogatások felhasználásához szükséges intézményrendszer kialakításáról és működtetéséről, valamint az e témakörben indokolt szabályozásról [140/2012. (VII. 2.) Korm. rend. 1. §].

A Kormány – normatív határozatával – miniszter vagy kormányhivatal feladatkörébe nem tartozó vagy kiemelt fontosságú feladat ellátására kormánybiztost nevezhet ki. A kormánybiztos személyére a kormányzati tevékenység összehangolásáért felelős miniszter tesz javaslatot. A kormánybiztos tevékenységét a miniszterelnök, illetve a Kormány által határozatban kijelölt miniszter irányítja. Az irányító személye a kormánybiztos által ellátandó egyes feladatok tekintetében eltérő lehet. A kormánybiztos megbízatása meghatározott időre, de legfeljebb két évre szól.
A miniszterelnök – normatív utasításával – a feladatkörébe tartozó feladat ellátására miniszterelnöki biztost nevezhet ki, megbízatása meghatározott időre, de legfeljebb a miniszterelnök megbízatása megszűnéséig szól [2010. évi XLIII. tv. 31-32. §]. Például a Kormány az egyes kiemelt jelentőségű budapesti beruházásokért felelős kormánybiztossá Fürjes Balázst nevezte ki (1565/2015. (VIII. 26.) Korm. határozat).

c) Miniszterelnökség
A Miniszterelnökség elsősorban a kormányzati koordináció ellátásáért felelős minisztérium[1] [2010. évi XLIII. tv. 36. §].

d) Minisztérium
A minisztérium a miniszter munkaszerveként a Kormány irányítása alatt álló különös hatáskörű államigazgatási szerv. A miniszter részletes feladat- és hatáskörét a Kormány eredeti jogalkotói hatáskörben kiadott rendeletben állapítja meg [2010. évi XLIII. tv. 34. §].

Magyarország minisztériumai 2014. június 6. napjától a következők:
a) a Miniszterelnökség (lást c) pont)
b) a szakpolitikai feladatokat ellátó minisztériumok:
ba) Belügyminisztérium,
bb) Emberi Erőforrások Minisztériuma,
bc) Földművelésügyi Minisztérium,
bd) Honvédelmi Minisztérium,
be) Igazságügyi Minisztérium,
bf) Külgazdasági és Külügyminisztérium,
bg) Nemzetgazdasági Minisztérium,
bh) Nemzeti Fejlesztési Minisztérium [2014. évi XX. tv. 1. §].

Változás a 2010. évi minisztériumi felépítéshez képest, hogy akkor még Vidékfejlesztési Minisztérium (jelenleg Földművelésügyi Minisztérium), Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium (jelenleg Igazságügyi Minisztérium), valamint Külügyminisztérium (jelenleg Külgazdasági és Külügyminisztérium) elnevezésekkel találkozhattunk (lásd: 2010. évi XLII. tv. 1. §). Természetesen nem csak az elnevezésekben történt változás, a feladatkörök is átalakultak.

2015. szeptember 22-én nyújtották be az Országgyűlésnek a minisztériumok felsorolásáról szóló törvényt módosító törvényjavaslatot, mely az alábbi linken érhető el: http://www.parlament.hu/irom40/06291/06291.pdf

A törvényjavaslat szerint Magyarország minisztériumai
a) a Miniszterelnökség, mint elsősorban az állam tevékenységének kormányzati, valamint a Kormány társadalompolitikai tevékenységének összehangolását ellátó minisztérium,
b) a Miniszterelnöki Kabinetiroda, mint elsősorban általános politikai koordinációt ellátó minisztérium,
c) a szakpolitikai feladatokat ellátó minisztériumok.

e) Autonóm államigazgatási szerv

Az autonóm államigazgatási szervek olyan államigazgatási szervek, melyek  Kormánytól függetlenek, de azzal együttműködve látják el a feladat-és hatáskörüket.

További jellemzőik, hogy törvény hozza létre és törvény adhat feladat- és hatáskört, valamint feladatkörében nem utasítható. Az autonómiát az indokolja, hogy például alkotmányos jogokat védenek (Egyenlő Bánásmód Hatóság, Gazdasági Versenyhivatal) vagy politikailag befolyásolható területeken tevékenykednek (Közbeszerzési Hatóság).


Autonóm államigazgatási szervek:
- Közbeszerzési Hatóság,
- Egyenlő Bánásmód Hatóság,
- Gazdasági Versenyhivatal,
- Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság,
- Nemzeti Választási Iroda [2010. évi XLIII. tv. 1. § (3) bek.].

f) Kormányhivatal
A kormányhivatal törvény által létrehozott, a Kormány irányítása alatt működő központi államigazgatási szerv. A kormányhivatal törvényben meghatározottak szerint fegyveres rendvédelmi feladatokat is elláthat. A kormányhivatal felügyeletét a Kormány eredeti jogalkotói hatáskörben kiadott rendeletében kijelölt miniszter látja el. A kormányhivatal tevékenységéről beszámol a Kormánynak, valamint tájékoztatja az Országgyűlés feladatkörében érintett bizottságát. A tájékoztatást a kormányhivatal honlapján közzé kell tenni. A kormányhivatal általában egyszemélyi vezetés alatt áll, lehetnek területi szervei [2010. évi XLIII. tv. 70. §].

Kormányhivatalok:
Központi Statisztikai Hivatal,
Országos Atomenergia Hivatal,
Szellemi Tulajdon Nemzeti Hivatala,
Nemzeti Adó- és Vámhivatal,
Nemzeti Kutatási, Fejlesztési és Innovációs Hivatal.

g) Központi hivatal
A központi hivatal
- kormányrendelet által létrehozott,
- miniszter irányítása alatt működő,
- egyszemélyi vezetés alatt álló,
- speciális, elsősorban hatósági feladatok nagy tömegét ellátó,
- központi államigazgatási szerv,
- melynek lehetnek területi szervei [2010. évi XLIII. tv. 72. §].

Központi hivatal például:
Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal (MVH) [256/2007. (X. 4.) Korm. rend. 1. §]
Nemzeti Fogyasztóvédelmi Hatóság (NFH) [225/2007. (VIII. 31.) Korm. rend. 1. §]
Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat Országos Tisztifőorvosi Hivatala (ÁNTSZ OTH) [323/2010. (XII. 27.) Korm. rend. 3. §]
Magyar Államkincstár [311/2006. (XII. 23.) Korm. rend. 1. §]

h) Rendvédelmi szervek és a Katonai Nemzetbiztonsági Szolgálat
Rendvédelmi szervnek minősülnek:
- rendőrség,
- büntetés-végrehajtási szervezet,
- hivatásos katasztrófavédelmi szerv,
- polgári nemzetbiztonsági szolgálatok.

i) Önálló szabályozó szerv[2]
- Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság,
- Magyar Energetikai és Közmű-szabályozási Hivatal.[3]

Az Országgyűlés sarkalatos törvényben a végrehajtó hatalom körébe tartozó egyes feladat- és hatáskörök ellátására és gyakorlására önálló szabályozó szerveket hozhat létre. Az önálló szabályozó szerv vezetőjét a miniszterelnök vagy - a miniszterelnök javaslatára - a köztársasági elnök nevezi ki sarkalatos törvényben meghatározott időtartamra. Az önálló szabályozó szerv vezetője kinevezi helyettesét vagy helyetteseit. Az önálló szabályozó szerv vezetője az önálló szabályozó szerv tevékenységéről évente beszámol az Országgyűlésnek [Magyarország Alaptörvénye 23. cikk].

2.1.2. Területi (helyi) államigazgatási szervek

A Kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szerve a fővárosi és megyei kormányhivatal [Magyarország Alaptörvénye 17. cikk (3) bek.]. A kormányhivatal mint költségvetési szerv létrehozásáról rendelkező jogszabály megnevezése: a fővárosi és megyei kormányhivatalokról, valamint a fővárosi és megyei kormányhivatalok kialakításával és a területi integrációval összefüggő törvénymódosításokról szóló 2010. évi CXXVI. törvény [7/2015. (III. 31.) MvM utasítás 1. §].

A fővárosi és megyei kormányhivatal a kormánymegbízott által közvetlenül vezetett szervezeti egységekből és járási, illetve a fővárosban fővárosi kerületi hivatalokból áll. A kormányhivatal látja el a helyi önkormányzat törvényességi felügyeletét is [2010. évi XLIII. tv. 70. § (1) bek.; 2011. évi CLXXXIX. tv. 1. § 2. pont].

A fővárosi és megyei kormányhivatalokról szóló 288/2010. (XII. 21.) Korm. rendelet 2011. január 1. napjától hatályos. Ez nem jelenti azt, hogy ezt követően nem történt szervezeti átalakítás a kormányhivatalon belül. A legutóbbi átfogó módosításra 2015. április 1. napjával került sor, amelyről részletes tájékoztatót itt olvashat.

2015. április 1. napjától a törzshivatal - szakigazgatási szervi és a járási (fővárosi kerületi) törzshivatal - járási szakigazgatási szervi felosztás megszűnt, és egységes hivatalok jöttek létre. A fővárosi és megyei kormányhivatal felépítése:
a) a kormánymegbízott által közvetlenül vezetett szervezeti egységek és
b) járási, illetve a fővárosban fővárosi kerületi hivatalok (járási hivatalok).

A kormányhivatal önálló szervezeti egységei a főosztályok, a főosztály jogállású járási hivatalok, valamint az önálló osztályok. A járási hivatal a kormányhivatal önálló feladat- és hatáskörrel rendelkező szervezeti egysége [7/2015. (III. 31.) MvM ut. Melléklet 2. § (4)-(5) bek.].

A Miniszterelnökséget vezető miniszter normatív utasításban adja ki a kormányhivatalok szervezeti és működési szabályzatát. A fővárosi és megyei kormányhivatalok szervezeti és működési szabályzatáról szóló 7/2015. (III. 31.) MvM utasítás innen letölthető.

A kormányhivatal és a központi hivatal - mint központi államigazgatási szerv - területi szervekkel akkor rendelkezik, ha erre a hivatalt létrehozó törvény (kormányrendelet) kifejezetten lehetőséget ad. A területi szerv lehet:
a) körzeti/járási illetékességű (pl. ÁNTSZ városi kirendeltségei, járási földhivatalok)
b) megyei illetékességű (pl. megyei földhivatalok)
c) több megyére kiterjedő illetékességű (pl. nemzeti park igazgatóságok, NAV regionális igazgatóságai)

2.2. Önkormányzati igazgatás

Magyarországon a helyi közügyek intézése és a helyi közhatalom gyakorlása érdekében helyi önkormányzatok működnek. A helyi önkormányzat és az állami szervek a közösségi célok elérése érdekében együttműködnek. A helyi önkormányzat részére kötelező feladat- és hatáskört törvény állapíthat meg. A helyi önkormányzat kötelező feladat- és hatásköreinek ellátásához azokkal arányban álló költségvetési, illetve más vagyoni támogatásra jogosult [Magyarország Alaptörvénye 31. cikk és 34. cikk].

Az önkormányzati igazgatás a helyben (települési és területi szinten) szervezett és választott testületek által irányított önkormányzati közigazgatási szervek rendszere. Az önkormányzati közigazgatási szervek törvényben meghatározott, illetve saját maga részére megállapított feladat- és hatáskörrel rendelkeznek, a lakosság által választott képviselők, illetve vezető irányításával (polgármester) működnek. A törvény keretei között maguk határozzák meg a működésük szabályait (szervezeti és működési szabályzat), költségvetésüket, saját vagyonnal rendelkeznek.

Az önkormányzati közigazgatási szervek (helyi önkormányzatok) [2011. évi CLXXXIX. tv. 3. § (2) bek.]:
a) Települési önkormányzatok:
- községi,
- városi,
- járásszékhely városi,
- megyei jogú városi,
- fővárosi,
- fővárosi kerületi.
b) Területi önkormányzatok:
- megyei (fővárosi) önkormányzatok.

Mind a területi, mind a települési önkormányzatok egyaránt helyi önkormányzatok, de részben eltérő feladatok ellátásáról gondoskodnak. A települési önkormányzatok a helyi igényektől és teljesítőképességtől függően egymástól eltérő önkormányzati feladat- és hatásköröket vállalhatnak. A községnek, a városnak, a járásszékhely városnak, a megyei jogú városnak, a fővárosnak és kerületeinek, valamint a megyei önkormányzatnak egymástól eltérő feladat- és hatáskörei lehetnek. Törvény a kötelező feladat- és hatáskör megállapításánál differenciálni köteles, figyelembe véve a feladat- és hatáskör jellegét, a helyi önkormányzatok eltérő adottságait (gazdasági teljesítőképességet, lakosságszámot, közigazgatási terület nagyságát) [2011. évi CLXXXIX. tv. 11. §].

A községi önkormányzat köteles ellátni mindazokat a törvényben meghatározott feladatokat, amelyek a helyi lakosság alapvető létfeltételeit, az ehhez szükséges közszolgáltatások közvetlen igénybevételének lehetőségeit biztosítják [2011. évi CLXXXIX. tv. 21. § (1) bek.].

A helyi önkormányzatokról szóló törvény nem tartalmaz tételes felsorolást a települési önkormányzatok által kötelezően ellátandó feladatokról, tulajdonképpen csak azok keretét adja meg, melyet az ágazati törvények töltenek ki tartalommal. A kötelező feladatok jellemzően az alapfokú közszolgáltatások ellátásának biztosítása (kivéve a kulturális területet, valamint egyes szociális ellátások esetében a középfokú ellátásokat). Feladat ellátásának önkéntes vállalása csak saját bevételből, valamint az Országgyűlés által támogatott körben költségvetési támogatásból lehetséges.

A megyei önkormányzat területi önkormányzat, amely törvényben meghatározottak szerint területfejlesztési, vidékfejlesztési, területrendezési, valamint koordinációs feladatokat lát el [2011. évi CLXXXIX. tv. 27. §]. Mivel 2012-től a középfokú közszolgáltatások megszervezéséért az államigazgatás vált elsősorban felelőssé, a megyei önkormányzatok szerepe a korábbiakhoz képest jelentősen csökkent.

Budapest főváros kétszintű önkormányzata (a főváros önkormányzati rendszere) a fővárosi és a kerületi szintű önkormányzatokból áll. A fővárosi, valamint a fővárosi kerületi önkormányzatok önkormányzati alapjogaikat tekintve egyenlők, feladat- és hatásköreik egymástól eltérnek. A fővárosi önkormányzat olyan önkormányzat, amely a települési és a területi önkormányzat feladat- és hatásköreit is elláthatja [2011. évi CLXXXIX. tv. 22. §].

A főváros tehát egy település, amelyen belül több önkormányzat, kétszintű önkormányzati rendszer működik, ezért a települési és megyei önkormányzatok közötti feladat- és hatáskör-megállapítás elvei nem egyeznek meg. Egyes települési önkormányzati feladat- és hatásköröket, amelyek – mivel a főváros egészét, illetőleg több kerületet érintenek – nem utalhatók a kerületi önkormányzatok feladat- és hatáskörébe, ezért a települési önkormányzatot megillető feladat- és hatásköröket is meg kell osztani a főváros és a kerületi önkormányzatok között. A fővárosi önkormányzat látja el – a (4) és (5) bekezdésben szabályozott feladatmegosztás szerint – a főváros egészét, több kerületét, valamint a fővárosi önkormányzat által közvetlenül igazgatott Margitszigetet érintő helyi önkormányzati feladatokat. A fővárosi kerületi önkormányzatok - törvény keretei között - önállóan gyakorolják a települési önkormányzatokat megillető valamennyi feladat- és hatáskört, amelyet törvény nem utal a fővárosi önkormányzat kizárólagos feladat- és hatáskörébe [2011. évi CLXXXIX. tv. 23. § (1)-(3) bek.].

3.
A járás és a régió


A helyi államigazgatási rendszer megújítása, hatékonyságának további növelése és a struktúrájának átláthatóbbá tétele érdekében került sor 2013-tól a járási rendszer kialakítására (ezzel egyidejűleg a kistérségek megszüntetésére). A járás területi és szervezeti egység a települési és megyei szint között, államigazgatási feladatokat lát el. A járási rendszer kialakításának indokaként említendő az önkormányzati és az államigazgatási feladatok szervezeti elválasztásának igénye, aminek eredményeképpen a települési önkormányzat jegyzőjének azon feladatai kerültek át a járási hivatal hatáskörébe, amelyek nem a jegyző helyismeretéhez kötődő, mérlegelési jogkörbe tartozó feladatai voltak, hanem egyértelműen állami feladatok.

Járási hivatal található a fővárosi kerületekben és a 66/2015. (III. 30.) Korm. rendelet mellékletében meghatározott városokban, de az egyes településeken a feladatait kirendeltségek és települési ügysegédek útján is elláthatja.

A fővárosi és megyei kormányhivatal a jogszabályoknak és a Kormány döntéseinek megfelelően részt vesz a kormányzati célkitűzések területi megvalósításában. Ennek keretében koordinációs, ellenőrzési, informatikai tevékenységet, valamint képzést, továbbképzést szervező, összehangoló feladatokat lát el, a járási hivatal a kormánymegbízott irányítása mellett közreműködik ezen feladatok ellátásában [66/2015. (III. 30.) Korm. rend. 14-15. §].

Magyarországnak az Európai Unióhoz való csatlakozásakor - elsősorban a közösségi forrásokhoz (támogatásokhoz) való hozzájutás miatt - létre kellett hoznia egy olyan hierarchikus terület-beosztási rendszert, amely megfelel az EU nómenklatúrájának, vagyis a NUTS rendszer követelményeinek.
A régió tervezési-statisztikai és fejlesztési célokat szolgáló egy vagy több megyére (a fővárosra) kiterjedő, az érintett megyék (főváros) közigazgatási határával lehatárolt társadalmi, gazdasági vagy környezeti szempontból együtt kezelendő területfejlesztési egység [1996. évi XXI. tv. 5. § e) pont].

A régió a NUTS 2. szintnek felel meg, az országot 7 régió fedi le (Közép-Magyarország, Közép-Dunántúl, Nyugat-Dunántúl, Dél-Dunántúl, Észak-Magyarország, Észak-Alföld, Dél-Alföld).
 



[1] A Miniszterelnökség 2014. június 6. napjáig központi államigazgatási szervként működött; a 2010. évi XLIII. tv. 36. §-át hatályon kívül helyezte a 2014. évi XX. törvény  2014. június 7. napjával

[2] A Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete 2013. október 1. napja előtt önálló szabályozó szervként működött, 2013. október 1. napjától feladatát a Magyar Nemzeti Bank látja el [2013. évi CXXXIX. törvény]

[3] A Magyar Energetikai és Közmű-szabályozási Hivatal 2014. december 31. napjáig Magyar Energia Hivatal néven kormányhivatalként működött [2013. évi XXII. törvény]